Danıştay Kararı · E. 2018/2637 · K. 2024/2840

Danıştay 2. Daire Başkanlığı         2018/2637 E.  ,  2024/2840 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y İKİNCİ DAİRE Esas No : 2018/2637 Karar No : 2024/2840 DAVACI : ... DAVALI : ... Bakanlığı VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri Av. ... Hukuk Müşaviri Av. ... DAVANIN KONUSU : Ankara ili, Gölbaşı ilçesi, 2 Nolu Aile Sağlığı Merkezinde aile hekimi olarak görev yapan davacı tarafından, 26/03/2013 günlü, 28599 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'ne (02/03/2018 tarihli Yönetmelik ile başlığı Sağlık Bakanlığı Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği olarak değiştirilmiş); 02/03/2018 günlü, 30348 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 19. maddesi ile eklenen "Çalışma süresine bağlı yer değişikliği" başlıklı 31/A maddesinin 3. fıkrasının iptali istenilmektedir. DAVACININ İDDİALARI : Düzenlemenin, dava konusu Yönetmelik'in 10. maddesi ile Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin 12. maddesine aykırılık teşkil ettiği, zira anılan hükümler gereğince aile hekimlerine çalışma sürelerince hizmet puanı verildiği, dava konusu düzenleme ile aile hekimlerine verilen hizmet puanlarının işlevinin kalmadığı, iki yönetmelik hükmünün birbiriyle çeliştiği, düzenlemenin 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun Ek 5. maddesine de aykırı olduğu, dava konusu edilen Yönetmelik'in dayanak hükmü olan ilgili hükümde Devlet hizmeti yükümlüsü olanların, Devlet hizmeti yükümlüsü oldukları süre boyunca aile hekimi olarak görevlendirilebilecekleri ve aile hekimliğinde geçen sürelerinin Devlet hizmeti yükümlülüğünden sayılacağının hükme bağlandığı, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 3/3 maddesi gereğince de aile hekimliğinde geçen sürelerin hizmet süresinden sayılması gerektiği, iptali talep edilen düzenlemenin hem 5258 sayılı Kanun'un 3/3 maddesini hem de Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin 15. maddesini değiştirir nitelikte olduğu, uygulanmasının büyük hak kayıplarına sebep olacağı, hükmün yasal bir dayanağının da bulunmadığı ileri sürülmektedir. DAVALININ SAVUNMASI : Yönetmelikte yapılan değişiklik ile açıktan veya naklen atanmak suretiyle 5 ve 6. hizmet bölgelerinde görev yapan personelin daha uzun süre bu hizmet bölgelerinde kalarak vatandaşlara etkin, verimli ve ulaşılabilir sağlık hizmeti sunması, bunun yanı sıra bu hizmet bölgelerinde özveri ile Yönetmelikte belirtilen süre kadar görev yapan personelin görev süresinin uzunluğu mukabilinde Personel Dağılım Cetveli'nin uygun olması halinde ödüllendirilmesinin amaçlandığı, dava konusu edilen Yönetmelik’in 9. maddesinde hizmet puanının nasıl hesaplanacağı, 10. maddesinde de hizmet puanı verilmeyecek hallerin düzenlendiği; 31/A maddesinin 3. fıkrasında 6. hizmet bölgesinde geçirilen sürelerin 5. hizmet bölgesinden sayılacağının öngörüldüğü, bu düzenlemenin aile hekimlerinin lehine olduğu, zira aile hekimliğine geçen personelin sözleşmeli personel statüsünden çıkıp geldiği göreve geri döndüğünde hizmet sürelerinin korunduğu, sözleşmeli statüde geçen sürelerinin kazanılmış hak derece veya kademelerinde veya kıdemlerinde değerlendirildiği, Yönetmelik'in 10. maddesi ile 31/A maddesinin birbiriyle çelişen değil birbirini tamamlayan düzenlemeleri ihtiva ettiği, 3359 sayılı Kanun’un Ek 5. maddesinde yer alan hükmün Devlet hizmeti yükümlülüğünü düzenlediği, dolayısıyla dava konusu edilen düzenleme ile bir bağlantısının bulunmadığı, 5258 sayılı Kanun'un 3/3 maddesinin de dava konusu Yönetmelik hükmü ile çelişmediği, 6. ve 5. hizmet bölgeleri dışında aile hekimliğinde geçirilen sürelerin atamalarda esas alınacak çalışma süresinden sayılmamasının sosyoekonomik avantajları daha önde olan yerlerde görev yapan personel açısından negatif bir düzenleme olarak algılansa da aile hekimlerinin daha dezavantajlı hizmet bölgelerinde görev yapmalarının atama dönemlerinde öncelikli pozisyonlara gelmelerini sağladıkları, dolayısıyla mevcut düzenlemenin Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin 15. maddesinde yer alan ölçütler ve öncelikler dikkate alındığında, aile hekimliği atamalarının hizmet puanına göre yapılmasının önünde bir engel oluşturmadığının açık olduğu savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ :... DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI : ... DÜŞÜNCESİ : Ankara / Gölbaşı 2 Nolu Aile Sağlığı Merkezinde aile hekimi olarak görev yapan davacı tarafından; 26/03/2013 günlü ve 28599 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'ne; 02/03/2018 günlü ve 30348 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yönetmeliğin 19. maddesi ile eklenen 31/A maddesinin 3. fıkrasının iptali istenilmektedir. Sağlık Bakanlığı Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'ne; 02/03/2018 günlü ve 30348 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yönetmeliğin 19. maddesinde; " Aynı Yönetmeliğe 31 inci maddesinden sonra gelmek üzere aşağıdaki madde eklenmiştir. “Çalışma süresine bağlı yer değişikliği MADDE 31/A – (1) PDC’nin uygun olması halinde; a) 6 ncı hizmet bölgesinde atandıkları tarihten itibaren; 1) 2 yıl görev yapanlar 5 inci hizmet bölgesinin, 2) 3 yıl görev yapanlar 4 üncü hizmet bölgesinin, 3) 4 yıl görev yapanlar 3 üncü hizmet bölgesinin, 4) 6 yıl görev yapanlar 2 nci hizmet bölgesinin, 5) 8 yıl görev yapanlar 1 inci hizmet bölgesinin, b) 5 inci hizmet bölgesinde atandıkları tarihten itibaren; 1) 4 yıl görev yapanlar 4 üncü hizmet bölgesinin, 2) 5 yıl görev yapanlar 3 üncü hizmet bölgesinin, 3) 7 yıl görev yapanlar 2 nci hizmet bölgesinin, 4) 9 yıl görev yapanlar 1 inci hizmet bölgesinin, C ve D hizmet grubu illerine hizmet puanı ve döneme bağlı kalmaksızın atanabilirler. Ancak yukarıdaki hizmet bölgelerinde belirlenen süreden bir yıl fazla süre ile görev yapanlar A ve B hizmet grubu illere de atanabilirler. (2) 5 ve 6 ncı hizmet bölgesine Devlet hizmeti yükümlülüğü kapsamında atanarak 5 ve 6 ncı hizmet bölgesinde Devlet hizmeti yükümlülüğünü tamamlamış olmak ve en az iki yıl süre ile görev yapmış olmak şartıyla 4, 5 ve 6 ncı hizmet bölgesine atama taleplerinde yukarıda belirlenen süre şartları aranmaz. (3) 6 ncı hizmet bölgesi ile 5 inci hizmet bölgesi dışında aile hekimliği ve sözleşmeli olarak geçirilen süreler ile aylıksız veya ücretsiz izinli olarak geçirilen süreler, çalışma süresinden sayılmaz. 6 ncı hizmet bölgesinde geçirilen süreler 5 inci hizmet bölgesi süresinden sayılır.” hükmü yer almıştır. Sağlık hizmetinin en iyi şekilde gerçekleştirilmesinin sağlanması ve sağlık personelinin dengeli ve adaletli şekilde dağıtılması amacıyla düzenlendiği anlaşılan dava konusu Yönetmeliğin iptali istenilen 3. fıkrasının; kamu yararı amacına ve hizmet gerekleri ilkesine aykırı bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Açıklanan nedenle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği düşünüldü: MADDİ OLAY : Ankara ili, Gölbaşı ilçesi, ... Nolu Aile Sağlığı Merkezinde aile hekimi olarak görev yapan davacı, 26/03/2013 günlü, 28599 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğine; 02/03/2018 günlü, 30348 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 19. maddesi ile eklenen "Çalışma süresine bağlı yer değişikliği" başlıklı 31/A maddesinin 3. fıkrasının iptali istemiyle bakılmakta olan davayı açmıştır. İptali talep edilen düzenlemenin dava konusu edildiği tarihteki hali şu şekildedir: "Çalışma süresine bağlı yer değişikliği MADDE 31/A – (1) PDC’nin uygun olması halinde; a) 6 ncı hizmet bölgesinde atandıkları tarihten itibaren; 1) 2 yıl görev yapanlar 5 inci hizmet bölgesinin, 2) 3 yıl görev yapanlar 4 üncü hizmet bölgesinin, 3) 4 yıl görev yapanlar 3 üncü hizmet bölgesinin, 4) 6 yıl görev yapanlar 2 nci hizmet bölgesinin, 5) 8 yıl görev yapanlar 1 inci hizmet bölgesinin, b) 5 inci hizmet bölgesinde atandıkları tarihten itibaren; 1) 4 yıl görev yapanlar 4 üncü hizmet bölgesinin, 2) 5 yıl görev yapanlar 3 üncü hizmet bölgesinin, 3) 7 yıl görev yapanlar 2 nci hizmet bölgesinin, 4) 9 yıl görev yapanlar 1 inci hizmet bölgesinin, C ve D hizmet grubu illerine hizmet puanı ve döneme bağlı kalmaksızın atanabilirler. Ancak yukarıdaki hizmet bölgelerinde belirlenen süreden bir yıl fazla süre ile görev yapanlar A ve B hizmet grubu illere de atanabilirler. (2) 5 ve 6 ncı hizmet bölgesine Devlet hizmeti yükümlülüğü kapsamında atanarak 5 ve 6 ncı hizmet bölgesinde Devlet hizmeti yükümlülüğünü tamamlamış olmak ve en az iki yıl süre ile görev yapmış olmak şartıyla 4, 5 ve 6 ncı hizmet bölgesine atama taleplerinde yukarıda belirlenen süre şartları aranmaz. (3) 6 ncı hizmet bölgesi ile 5 inci hizmet bölgesi dışında aile hekimliği ve sözleşmeli olarak geçirilen süreler ile aylıksız veya ücretsiz izinli olarak geçirilen süreler, çalışma süresinden sayılmaz." 6 ncı hizmet bölgesinde geçirilen süreler 5 inci hizmet bölgesi süresinden sayılır. İLGİLİ MEVZUAT : Anayasa'nın 124. maddesi uyarınca; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinde sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık Bakanlığınca koordine edilip, mali yönden desteklenip geliştirileceği, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağlımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu düzenlenmiştir. 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun "Personelin statüsü, hak ve yükümlülükleri" başlıklı 3. maddesinde "..Sağlık Bakanlığı; Bakanlık veya diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini, kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı üzerine, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarak çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği uygulamaları için görevlendirmeye veya aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlarla sözleşme yapmaya yetkilidir. .... Sözleşmeli olarak çalışan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanları kurumlarında aylıksız veya ücretsiz izinli sayılırlar ve bunların kadroları ile ilişkileri devam eder. Bu personelin, sözleşmeli statüde geçen süreleri kazanılmış hak derece ve kademelerinde veya kıdemlerinde değerlendirilerek her yıl işlem yapılır ve bunlar talepleri halinde eski görevlerine atanırlar. Sözleşmeli personel statüsünde çalışmakta iken aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı statüsüne geçenlerden önceki sözleşmeli personel statüsüne dönmek isteyenler, eski kurumlarındaki boş pozisyonlara öncelikle atanırlar ve bu madde kapsamındaki çalışmaları hizmet sürelerinde dikkate alınır." düzenlemeleri yer almıştır. 26/03/2013 günlü, 28599 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin; "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; " Bu Yönetmeliğin amacı; sağlık hizmetlerinin yurt genelinde etkin ve verimli bir şekilde yürütülebilmesi için Sağlık Bakanlığında görev yapan sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfı personelinin atama ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Yönetmelik; Sağlık Bakanlığı taşra teşkilatında görev yapan sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfı personelini kapsar. Ancak, Bakanlık merkez teşkilatından taşra teşkilatına, taşra teşkilatından merkez teşkilatına yapılacak atamalar ve görevlendirmeler ile eğitim ve araştırma hastanelerinde görev yapan eğitim görevlisi, başasistan ve asistanları kapsamaz."; "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde; " (1) Bu Yönetmelik; 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 7/5/1987 tarihli ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun Ek 1 inci maddesi ve 19/4/1983 tarihli ve 83/6525 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik hükümlerine dayanılarak hazırlanmıştır."; "Hizmet puanı verilmeyecek haller" başlıklı 10. maddesinde; "(1) Aşağıdaki hâllerde personele hizmet puanı verilmez: a) Kanun'un 77. maddesi kapsamında, aile hekimliğinde sözleşmeli geçirilen süreler ile askerlik yükümlülüğü dışında aylıksız veya ücretsiz izinli olarak geçirilen süreler, b) Hakkında kovuşturmaya yer olmadığına veya yargılama sonucunda beraatına karar verilenler ile soruşturma sonucunda disiplin cezası almayanlar hariç olmak üzere, görevi ile ilgili olsun veya olmasın herhangi bir suç nedeniyle tutuklanan veya gözaltına alınanlar ile görevden uzaklaştırılanların görevleri başında geçirmedikleri süreler. " hükümlerine yer verilmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME : Uluslararası sözleşmeler ve Anayasa ile güvence altına alınan sağlık hakkı, kişilerin sağlık hizmetlerinden layıkıyla yararlanması amacını güden temel bir hak olduğundan, bu hakkın korunup geliştirilmesi ve sağlık hizmetlerinin sunumu noktasında Devlete bazı yükümlülükler yüklendiği gibi bu yükümlülüklerin doğal sonucu olarak, sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve sağlık hizmetlerine eşit erişimin sağlanması amacıyla birtakım düzenlemeler yapma yetkisi de verilmiştir. 5258 sayılı Kanun'un yukarıda yer verilen hükümleri incelendiğinde aile hekimliği hizmetlerinde çalışan sağlık personelinin Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın sözleşmeli olarak çalıştırılacağı, sözleşmeli olarak çalıştıkları sürece önceki kurumlarından ücretsiz izinli sayılacakları, yani aile hekimliği hizmetlerine geçişle birlikte anılan personelin aile hekimliği hizmetlerine ilişkin personel rejimine tabi olacağı, sözleşmelerinin sona ermesi halinde de önceki kadro veya pozisyonlarına dönebilecekleri anlaşılmaktadır. Dava konusu edilen Yönetmelik'te personelin atama ve yer değiştirme işlemlerinde kadro imkanlarının göz önünde bulundurulması, personelin hizmet bölgeleri ve grupları arasında hizmet gerekleri de dikkate alınarak adil ve dengeli dağılımının sağlanması ve personel hareketlerinde hizmet puanının belirleyici olması gibi ilkeler belirlendikten sonra Yönetmelik'in 10. maddesinde personele hizmet puanı verilmeyecek haller arasında 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 77. maddesi kapsamında yabancı memleketlerin resmi kurumları veya uluslararası kuruluşlarda kurumlarının muvafakati ile görev alacak memurlara verilen aylıksız izin süreleri, askerlik yükümlülüğü dışında aylıksız veya ücretsiz izinli olarak geçirilen süreler ile aile hekimliğinde sözleşmeli geçirilen süreler için ilgiliye hizmet puanı verilmeyeceği hükme bağlanmıştır. Bu durumda, aile hekimliği statüsüne geçişle birlikte aile hekimliği çalışanlarına hizmet puanı verilmesi uygulaması sona ermekte, aile hekimliği hizmetlerine ilişkin sözleşmesi sona erdikten sonra yeniden eski kadrosuna dönen sağlık çalışanının hizmet puanının hesaplanmasında aile hekimliği hizmetlerinde geçen süreleri hesaba katılmamaktadır. Öte yandan; Sağlık Bakanlığı Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 31/A maddesinde yer alan hükümde, hizmet puanından bağımsız olarak "çalışma süresine bağlı yer değişikliği" hususu düzenlenmekte, 5. ve 6. hizmet bölgelerinde madde hükmünde belirtilen süreler kadar yahut daha fazla çalışan personelin hizmet puanı ve döneme bağlı kalmaksızın üst bölgelere atanması imkanı getirilmektedir. Maddenin dava konusu edilen 3. fıkrasında da aile hekimliği hizmetlerinde 5. ve 6. hizmet bölgelerinde görev yapan ve aile hekimliği hizmetlerinde görev aldığı sürece hizmet puanı hesaplanmayan personelin sözleşmeli statüden çıkıp, geldikleri kadro görevine döndüklerinde anılan bölgelerde geçirdikleri sürelerin 5. hizmet bölgesi süresinden sayılacağı, 5. ve 6. hizmet bölgeleri dışında aile hekimliğinde sözleşmeli olarak geçirilen sürelerin ise çalışma süresinden sayılmayacağının düzenlendiği görülmektedir. Başka bir şekilde ifade etmek gerekirse 5. ve 6. hizmet bölgelerinde görev yapan ve aile hekimliği hizmetlerine ilişkin sözleşmesinin sona ermesi ile eski kadro görevlerine geri dönen aile hekimliği çalışanları, Bakanlık taşra teşkilatında görev alan ve 5. ve 6. hizmet bölgelerinde görev yapan sağlık çalışanları gibi hizmet puanı ve döneme bağlı kalmaksızın üst hizmet bölgelerine atanabilmektedir. Her ne kadar davacı tarafından Sağlık Bakanlığı Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 10. maddesi kapsamında aile hekimliği çalışanlarına, aile hekimliği hizmetlerinde sözleşmeli olarak geçirdikleri süre boyunca hizmet puanı verildiği, dava konusu edilen 31/A maddesinin yürürlüğe girmesi ile aile hekimliği çalışanlarına verilen hizmet puanlarının işlevinin kalmadığı ileri sürülmekte ise de; Yönetmelik'in 10. maddesi kapsamında aile hekimliğinde geçirilen süreler için anılan personele hizmet puanı verilmediği gibi Yönetmelik'in dava konusu edilen 31/A maddesi de hizmet puanından bağımsız olarak "çalışma süresine bağlı yer değişikliği" hususunu düzenlemektedir. Bu durumda; 5. ve 6. hizmet bölgelerinde görev yapan personelin daha uzun süre bu hizmet bölgelerinde kalarak, etkili, verimli ve ulaşılabilir sağlık hizmeti sunması ve görev süresinin uzunluğu mukabilinde Personel Dağılım Cetveli'nin uygun olması halinde öncelikli olarak üst hizmet bölgelerine atanmaları maksadını taşıyan düzenlemede kamu yararı ve hizmet gerekleri ile üst hukuk normlarına aykırılık görülmemiştir. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1. DAVANIN REDDİNE; 2. Aşağıda dökümü yapılan... -TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, 3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen ... -TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine; 4. Posta giderleri avansından artan tutarın, kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine, 5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 13/05/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.