Danıştay Denetim Dairesi · E. 2019/4022 · K. 2024/1770

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2019/4022 E.  ,  2024/1770 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONÜÇÜNCÜ DAİRE Esas No : 2019/4022 Karar No : 2024/1770 DAVACI: ... Sanayi ve Ticaret A.Ş. VEKİLİ: Av. ... DAVALI: ... Kurumu VEKİLİ: Av. ... DAVANIN KONUSU : 1. Davacı şirkete ihtarda bulunulmasına ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Denetim Dairesi Başkanlığı'nın ... tarih ve E... sayılı işleminin, 2. Bu işlemin dayanağı olarak gösterilen "Petrol Piyasasında Faaliyet Gösteren İlgili Lisans Sahiplerine Ait Tesislerde Numune Kabı Bulundurma Yükümlülüğü Getirilmesine İlişkin" 20/07/2006 tarih ve 836 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının 1. maddesinin (b) bendinin iptali istenilmektedir. DAVACININ İDDİALARI : Dava konusu Kurul kararının yasal dayanağının bulunmadığı, bu düzenleme ile dağıtıcı lisansı sahiplerinin diğer lisans sahiplerinden farklı olarak kendi işlettikleri tesislerin yanı sıra bayilerince işletilen tesislerde de numune kabı bulundurmak ve masraflarına katlanmak zorunda bırakıldığı, böylelikle kamu hizmeti olarak icra edilmesi gereken denetim maliyetlerinin yasalara ve genel idare ilkelerine aykırı bir şekilde lisans sahiplerine yüklendiği, dağıtım şirketlerinin kontrol edemeyecekleri riskleri olan bir yükümlülüğe maruz bırakıldığı, kapların kullanılması halinde 15 gün içerisinde yenilerinin ikame edilmesi yükümlülüğü getirilirken, bu durumun dağıtım şirketine bildirimi yolunda Kuruma ya da bayilere herhangi bir yükümlülük getirilmediği, dolayısıyla numune kaplarının kullanıldığı/eksildiği konusunda bilgi sahibi olunamadığı, eksikliğin tespiti için bayilerin tamamında iki haftalık sürede denetim yapılmasının hukuken ve fiilen mümkün olmadığı, kamu yararı ile lisans sahiplerine getirilen külfet arasında bir denge gözetilmediği için düzenlemenin hukuka aykırılık oluşturduğu, herhangi bir soruşturma prosedürü uygulanmayarak doğrudan ihtar işlemi tesis edilmesinin savunma hakkının ihlaline yol açtığı, ihtarın bir yaptırım olmadığı ileri sürülebilse dahi bir sonraki ihlal durumunda çok ağır cezaların uygulanmasına yol açması nedeniyle savunma alınarak karar verilmesi gerektiği, dava konusu ihtar işleminin de hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür. DAVALININ SAVUNMASI : Tüketicilere güvenilir, kaliteli, kesintisiz ve düşük maliyetli hizmet verilmesini teminen gerekli düzenlemeleri yapmakla yükümlü olunduğu, kanunla verilen görev ve yetkiler dahilinde dava konusu Kurul kararının tesis edildiği, piyasanın sağlıklı olarak denetlenebilmesine ilişkin ihtiyaçlar dahilinde petrol piyasasında yapılan denetimlerde kullanılmak üzere numune kaplarının temini hususunda ilgili lisans sahiplerine yükümlülük getirilmesinin Kanunun amacına, ruhuna ve tüm hükümlerine uygun olduğu, davacının bayisi tarafından işletilen akaryakıt istasyonunda numune kabı bulundurmadığı sabit olduğundan anılan Kurul kararına aykırı hareket ettiği, dolayısıyla davacı hakkında uygulanan ihtar işleminin hukuka uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmuştur. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI ...'IN DÜŞÜNCESİ : Dava; davacı şirkete ihtarda bulunulmasına ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) Denetim Dairesi Başkanlığı'nın ... tarih ve E... sayılı işlemi ile "Petrol Piyasasında Faaliyet Gösteren İlgili Lisans Sahiplerine Ait Tesislerde Numune Kabı Bulundurma Yükümlülüğü Getirilmesine İlişkin" ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının 1. maddesinin (b) bendinin iptali istemiyle açılmıştır. 5015 sayılı "Petrol Piyasası Kanunu"nun 1. maddesinde; Kanun'un amacının yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş; "Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar" başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasında; petrol ile ilgili; akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması için lisans alınmasının zorunlu olduğu belirtilmiş olup; maddenin dokuzuncu fıkrasında yer alan (d) bendi ile Kurumun lisans kapsamındaki faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konusunda düzenleme yapmaya yetkili olduğu; onuncu fıkrasının (ı) bendinde de; lisans kapsamında olsun veya olmasın piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara ait usul ve esasların Kurumca çıkarılacak yönetmeliklerle düzenleneceği hükmüne yer verilmiştir. Anılan Yasa'nın "Bilgilerin toplanması, kayıt düzeni, denetim ve tebligat" başlıklı 14. maddesinin üçüncü fıkrasında; "Görevlendirilen Kurum personeli, piyasa tarafları ve/veya tesisleri nezdinde, defterler de dahil olmak üzere her türlü evrak, belge ve emtianın incelenmesi, suret veya numune alınması, konuyla ilgili yazılı veya sözlü açıklama istenmesi, gerekli tutanakların düzenlenmesi, tesislerin ve işletiminin incelenmesi konularında yetkilidir. Görevlendirme yazısında amaç, kapsam, süre ve yetkinin çerçevesi yer alır." hükmüne yer verilirken dördüncü fıkrasında da; "Kurum, piyasa faaliyetlerini kendi personeli eliyle veya gerektiğinde diğer kamu kurum ve kuruluşları personeli eliyle denetime tabi tutar. Kurum, denetlemelerde kullanılmak üzere, Türk Akreditasyon Kurumu ile işbirliği yaparak akredite sabit ve gezici laboratuvarlar kurabilir, kurulmasına kaynak aktarabilir. Denetlemede, ön araştırmada ve soruşturmada takip edilecek usul ve esaslar Kurum tarafından, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı, Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı ve Maliye Bakanlığının görüşü alınarak çıkarılan yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilmiş; "İdarî yaptırımlar" başlıklı 20. maddesinde; "İdarî yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idarî para cezalarından oluşur. Bu Kanun'a göre idarî para cezaları, tedbirler ve lisans iptallerinin uygulanması bu Kanun'un diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz. Bu Kanun'a göre verilen idarî para cezaları, alınan tedbirler ve lisans iptalleri diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleri engellemez. Bu Kanun'a göre idarî yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür: a) Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanun'a, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde; Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir. Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiilin tespit tarihinden itibaren iki yıl içerisinde tekrar edilmesi hâlinde ise ihtar işlemi uygulanmaksızın ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılır ve gerekli idari yaptırımlar uygulanır. Lisans iptalleri Kurum'ca yapılacak soruşturma neticesine göre karara bağlanır. Yapılan geçici durdurma sonrasında mevzuata aykırı durumun ortadan kalkması hâlinde geçici durdurma hâli sona erdirilir. b) Lisans sahibi kişiler hakkında, bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olmayan fiiller ile 5607 sayılı Kanunda belirtilen akaryakıt kaçakçılığına ilişkin fiiller için ilgilisi hakkında Kurum tarafından doğrudan idari soruşturma başlatılarak gerekli yaptırımlar uygulanır. Lisans sahibinin ilgili piyasa faaliyeti niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olmayan, kötüniyet veya tehlikeli eylem sonucunu doğuran fiilleri nedeniyle Kurumca geçici olarak durdurulabilir..." şeklindeki hükümlere yer verilmiştir. Anılan hükümlerle verilen yetki kullanılmak suretiyle Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun 20/07/2006 tarihli toplantısında “Petrol Piyasasında Faaliyet Gösteren İlgili Lisans Sahiplerine Ait Tesislerde Numune Kabı Bulundurma Yükümlülüğü Getirilmesine İlişkin” 836 sayılı karar alınarak 30/07/2006 tarih ve 26244 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmış olup; bu kararın 1. maddesinin (b) bendiyle; dağıtıcı lisansı sahiplerinin, herhangi bir bedel almaksızın bayilik teşkilatını oluşturan bayilerine ait tesislerdeki her bir tank, depo, pompa v.b. için en az 4 adet numune kabını bayilerin tesislerinde bulundurması zorunluluğu getirilmiş; takip eden maddelerinde ise; kullanılan kapların yerine en geç 15 gün içerisinde yenilerinin ikame edileceği belirtilerek, numune kaplarının standartlarına yer verilmiştir. Yine 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yer verilen kural kapsamında 14/03/2019 tarih ve 8487-3 sayılı Kurul kararı ile, "Tesiste numune kabı bulundurulmaması" niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayılmıştır. Dava dosyasının incelenmesinden; ... sayılı dağıtıcı lisansı sahibi olan davacı şirketin bayisi olan Şanlıurfa ili, Harran İlçesi, ... Köyü mevkiinde faaliyet gösteren... unvanlı akaryakıt istasyonunda, Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü bünyesinde oluşturulan Akaryakıt Özel Ekip Şubesi ve Şanlıurfa İl Jandarma KOM şubesi ekiplerince, 05/09/2019 tarihinde yapılan rutin denetim sonucu düzenlenen aynı tarihli tutanakla tesiste numune kabı bulundurulmadığı tespit edilerek Kuruma bildirilmesi üzerine, davacı şirketin, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Denetim Dairesi Başkanlığı'nın ... tarih ve E... sayılı işlemi ile bu aykırılığın 30 gün içerisinde giderilmesi aksi takdirde 60 gün süreyle geçici olarak piyasa faaliyetinin durdurulacağı yönünde ihtar edildiği, davacı tarafça bu işlemin ve dayanağı olan ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının 1. maddesinin (b) bendinin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır. Davacı tarafça; Kurul kararının yasal dayanağının bulunmadığı, dağıtıcı lisans sahiplerinin diğer lisans sahiplerinden farklı olarak kendi işlettikleri tesislerin yanı sıra bayilerince işletilen tesislerde de numune kabı bulundurmak ve masraflarına katlanmak zorunda bırakıldıkları; bu şekilde kamu hizmeti olarak icra edilmesi gereken denetim maliyetlerinin de yasalara ve genel idare ilkelerine aykırı bir şekilde lisans sahiplerine yüklendiği; düzenleme ile dağıtım şirketlerinin kontrol edemeyecekleri riskleri olan bir yükümlüğe maruz bırakıldıkları; kapların kullanılması halinde 15 gün içerisinde yenilerinin ikame edilmesi yükümlüğü getirilirken, bu durumun dağıtım şirketine bildirimi yolunda kuruma ya da bayilere herhangi bir yükümlük getirilmediği; ihtar uygulamasında herhangi bir soruşturma prosedürü uygulanmayarak doğrudan işlem tesis edilmesinin savunma hakkının ihlaline yol açtığı; ihtarın bir yaptırım olmadığı ileri sürülebilse dahi bir sonraki ihlal durumunda çok ağır cezaların uygulanmasına yol açması nedeniyle savunması alınarak karar verilmesi gerektiği yönündeki iddiaları dava konusu işlemlerin hukuka aykırılık sebepleri olarak gösterilmiştir. Anayasa'nın 124. maddesinde, "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." kuralına yer verilmiştir. Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kurallar koymak suretiyle gerçekleştirilir. Kural denildiğinde ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm anlaşılır. Nitekim Yasama organınca yürürlüğe konulan Kanunlar genel kurallar içermekte ve ana çatıyı belirlemekte olup, yürütme organı tarafından bu kuralların uygulanmasını kolaylaştırmak amacıyla kanunlar ile çizilen çerçeve dahilinde daha ayrıntılı düzenlemeler yapılmaktadır. Bu nedenle, İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur. Bu açıklamalar ışığında yukarıda yer verilen 5015 sayılı Yasa hükümleri incelendiğinde; petrol piyasasının gözetim ve denetiminde asli sorumluluğun EPDK'ya verildiği, bu yönde Yönetmelik ve diğer her türlü düzenleyici işlemi tesis etme yetkisinin bulunduğu açık olup, "numune kabı bulundurma zorunluluğu" getirilmesine ilişkin ayrıntı içeren, teknik bir konunun Yasa'da bulunmasının yasa hazırlama tekniği ile bağdaşmayacağı da dikkate alındığında, üst hukuk normlarına aykırılık taşımayan dava konusu işlemlerin yasal dayanağının bulunmadığı yolundaki iddia geçerli görülmemiştir. Öte yandan, 5015 sayılı Yasa'nın 1. maddesinde belirtilen petrolün güvenli bir şekilde tüketiciye ulaştırılması görevi sürekli gözetim ve denetimi zorunlu kılmakta olup, bu denetim faaliyetinin etkin bir şekilde yürütülmesi için gerekli tedbirleri almak Kurumun görevidir. Bu görev kapsamında Yasa'nın anılan 14. maddesinin 4. fıkrasında da yer verilen hükümle personel eksiğinin maddede belirtilen kamu kurumları personeli ile karşılanması imkanı sağlanmış olup; yapılacak denetimler bakımından yeknesaklığı sağlamak, özellikle numune alınan kapların farklı standartlarda olması nedeniyle oluşacak itirazları önlemek amacıyla, dağıtım lisansı sahibi ve bayilerin üye oldukları derneklerin de görüşü alınmak suretiyle, dava konusu ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının alındığı; etkin bir denetimin piyasadaki haksız rekabeti önleyerek tüm dağıtım şirketlerinin menfaatini de koruyacağı açık olup, dava konusu Kurul kararına ilişkin aksi yöndeki iddialar geçerli görülmemiştir. İhtar uygulamasında soruşturma yapılmadığı ve savunmalarının alınmadığı yolundaki iddia bakımından ise; 5015 sayılı Yasa'nın 20. maddesi önem taşımakta olup, görüleceği üzere idari yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idarî para cezaları olarak sayılmış olup, yasa ile soruşturma yapılması zorunlu olan hususlar belirtilmiş, idari bir yaptırım niteliği taşımayan ve "niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller " bu kapsam dışında tutulmuştur. Bu nedenle idari bir yaptırım olmayan, ilgilisini idari bir yaptırıma tabi tutulmadan önce ihtar eden işlem tesis edilmeden önce soruşturma yapılması ve savunma alınmasına gerek bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlem ve dayanağı Kurul kararında hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ : Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin bayisi olan İ.Z. tarafından işletilen akaryakıt istasyonunda Şanlıurfa İl Jandarma Komutanlığı ekiplerince 05/09/2019 tarihinde yapılan rutin denetim sırasında tesiste numune kabı bulundurulmadığı tespit edilmiş, bu durumun denetim sonucu düzenlenen aynı tarihli tutanakla davalı idareye bildirilmesi üzerine, davacının anılan fiili 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi ile ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı uyarınca belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkanı olan fiiller arasında yer aldığından bahisle Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Denetim Dairesi Başkanlığı'nın ... tarih ve E... sayılı ihtar işlemi tesis edilmiş, bu aykırılığın 30 gün içerisinde giderilmesi aksi takdirde 60 gün süreyle geçici olarak piyasa faaliyetinin durdurulacağı bildirilmiştir. Davacı tarafından bu işlemin ve numune kabı bulundurma yükümlülüğünün dayanağı olan ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının 1. maddesinin (b) bendinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. NCELEME VE GEREKÇE: ESAS YÖNÜNDEN: İLGİLİ MEVZUAT: 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanun'un amacının yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu; "Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar" başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, petrol ile ilgili olarak akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması için lisans alınmasının zorunlu olduğu; dokuzuncu fıkrasının (d) bendinde, Kurumun bu Kanunda tanınan yetkiler dahilinde lisans kapsamındaki faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konusunda düzenleme yapmaya yetkili olduğu; onuncu fıkrasının (ı) bendinde ise, lisans kapsamında olsun veya olmasın piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara ait usul ve esasların Kurumca çıkarılacak yönetmeliklerle düzenleneceği kurala bağlanmıştır. Anılan Kanun'un "İdarî yaptırımlar" başlıklı 20. maddesinde; "İdari yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idari para cezalarından oluşur. Bu Kanun'a göre idari para cezaları, tedbirler ve lisans iptallerinin uygulanması bu Kanun'un diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz. Bu Kanun'a göre verilen idari para cezaları, alınan tedbirler ve lisans iptalleri diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleri engellemez. Bu Kanun'a göre idari yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür: a) Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanun'a, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde; Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir. Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. ..." kuralına yer verilmiştir. 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 5/B maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, Kurul'un, Petrol Piyasası Kanunu hükümlerini uygulamak, piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak ve yürütülmesini sağlamakla görevli olduğu belirtilmiştir. 30/07/2006 tarih ve 26244 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Petrol Piyasasında Faaliyet Gösteren İlgili Lisans Sahiplerine Ait Tesislerde Numune Kabı Bulundurma Yükümlülüğü Getirilmesine İlişkin" ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının 1. maddesinde, “(1) Petrol piyasasında faaliyet gösteren lisans sahiplerinden; (...) b) Dağıtıcı lisansı sahipleri, herhangi bir bedel almaksızın bayilik teşkilatını oluşturan bayilerine ait tesislerdeki her bir tank, depo, pompa v.b. için en az 4 adet numune kabını bayilerin tesislerinde, bulundurur.” kuralı yer almış, takip eden maddelerde ise, kullanılan kapların yerine en geç 15 gün içerisinde yenilerinin ikame edileceği belirtilmiş ve numune kaplarının standartlarına yer verilmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir. İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak tesis edilen işlemlerin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin kanunda gösterilen usûle uygun olarak yürürlüğe konulması ve üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur. Dava konusu 20/07/2006 tarih ve 836 sayılı Kurul kararının 1. maddesinin (b) bendinin iptali talebinin incelenmesi: Aktarılan mevzuat kurallarının değerlendirilmesinden, 5015 sayılı Kanun uyarınca petrol piyasası ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara ilişkin usul ve esasların davalı idarece çıkarılacak yönetmeliklerle düzenleneceği, idarenin kanunla verilen yetkiler dahilinde petrol piyasasında lisans kapsamında yürütülen faaliyetlere ilişkin özel şartlar belirleyebileceği, piyasa faaliyetlerinin davalı idare veya diğer kurum ve kuruluşların yetkili birimlerince denetleneceği anlaşılmaktadır. Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece denetim programları veya ihbar ve şikayetler üzerine yurt içinde pazarlanan petrol ve madeni yağın denetimi için numuneler alınıp akredite laboratuvarlarda analiz ettirildiği, bu kapsamda petrol piyasasında faaliyet gösteren tesislerden alınan numunelerin analizlerinin yapılması için 01/11/2005 tarihinde TÜBİTAK Marmara Araştırma Merkezi ile hizmet alım sözleşmesi imzalandığı ve numune analizlerine başlandığı, denetimler kapsamında numune alımında kullanılmak üzere 29.300 adet numune alma kabı (cam şişe) ile cam şişe kapağı, cam şişe mührü ve cam şişe muhafaza kutuları alınarak illere dağıtımının yapıldığı, numune alma aparatlarının temin edildiği, ancak, ihbar ve şikayetler üzerine yapılacak denetimlerin niteliği gereği zaman kaybetmeksizin yapılması ve şikayet veya ihbar konusu akaryakıttan derhal numune alınması gerektiğinden, kimi zaman numune kabı temininin mümkün olmaması, numune kabı alımlarının kamu ihale mevzuatına göre yapılması gerektiği için kapların temininin zaman alması gibi nedenlerle, ihtiyaçların zamanında karşılanmasında sorun oluştuğu ve denetimlerin etkinliğinin azalması ihtimalinin doğduğu, diğer yandan, numunelerin ilgili teknik standartlara uygun olmayan kaplarla alındığına dair bazı şikayetlerin geldiği, bunun üzerine yapılan denetimler sırasında numune alınması gereken hallerde numune kabı sıkıntısı yaşanmaması için ilgili lisans sahiplerine tesislerinde yeterli sayıda ve standartlara uygun numune kabı bulundurma yükümlülüğü getirilmesinin uygun olacağının değerlendirildiği, konuya ilişkin taslak bir metin hazırlanarak kamuoyu görüşüne sunulduğu, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile sektör temsilcilerinin görüşlerinin alınması sonucu dava konusu Kurul kararının 1. maddesinin (b) bendiyle, dağıtıcı lisansı sahiplerinin, herhangi bir bedel almaksızın bayilik teşkilatını oluşturan bayilerine ait tesislerdeki her bir tank, depo, pompa v.b. için en az 4 adet numune kabını bayilerin tesislerinde bulundurması zorunluluğunun getirildiği görülmektedir. Bu itibarla, 5015 sayılı Kanun'un 1. maddesi uyarınca petrolün güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumu noktasında gözetim ve denetim yetkisi bulunan davalı idarenin, denetim faaliyetlerinin etkin bir şekilde yürütülmesi, uygulamada yeknesaklığın sağlanması ve karşılaşılan sorunların çözümü hususlarında gerekli tedbirleri alabileceği, bu çerçevede, petrol ve madeni yağlara yönelik yapılan denetimlerde niteliği gereği zaman kaybetmeksizin akaryakıttan numune alınması gerekirken, numune kabı temininde yaşanılan sorunlar ve teknik standartlara uygun olmayan kaplarla numune alındığına dair şikayetler üzerine denetimlerde numune kabı temini bakımından yeknesaklığı sağlamak, özellikle numune alınan kapların farklı standartlarda olması nedeniyle oluşacak itirazları önlemek amacıyla dağıtım lisansı sahiplerinin ve bayilerin üye oldukları derneklerin de görüşü alınmak suretiyle, dava konusu Kurul kararıyla dağıtıcı lisansı sahiplerinin bayilerinin tesislerinde numune kabı bulundurmasına yönelik düzenleme yapıldığı, dolayısıyla idareye tanınan düzenleme ve denetleme yetkisi kapsamında piyasada etkin ve sağlıklı bir denetimin yapılmasına yönelik tesis edilen bu kuralın dayanağı kanuna aykırılık taşımadığı ve hukuka aykırı olmadığı anlaşılmaktadır. Davacının ihtar edilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Denetim Dairesi Başkanlığı'nın 10/10/2019 tarih ve E.46347 sayılı işleminin incelenmesi: 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde, Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilinin otuz gün içerisinde aykırılığı gidermesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceği konusunda ihtar edileceği, aynı fıkranın (b) bendinde, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olmayan fiiller için ilgililer hakkında idari soruşturma başlatılıp yaptırım uygulanacağı kurala bağlanmıştır. Anılan Kanun'un 20. maddesi uyarınca 14/03/2019 tarih ve 8487-3 sayılı Kurul kararı ile niteliği itibarıyla düzeltme imkanı bulunan fiiller belirlenmiş ve tesiste numune kabı bulundurulmaması fiili de bu kapsamda sayılmıştır. Dosyanın incelenmesinden, davacının bayisine ait akaryakıt istasyonunda 05/09/2019 tarihinde yapılan denetimde, numune kabı bulundurmadığı tespiti üzerine ihtar edilmesine yönelik işlemin tesis edildiği, davacının fiilinin niteliği itibarıyla düzeltme imkanı olan fiiller kapsamında olduğu anlaşılmaktadır. Bu durumda, niteliği itibarıyla düzeltme imkanı olan fiiller için soruşturma yapılmasını zorunlu kılan bir düzenleme olmadığından, davacının bu kapsamdaki fiili nedeniyle ihtar işlemi öncesinde soruşturma yapılmasına ve savunma alınmasına gerek bulunmadığı dikkate alındığında, davacının sübut bulan bu fiili nedeniyle tesis edilen işlemde hukuka aykırılık görülmemiştir. Bu itibarla, davacının bayisine ait tesiste numune kabı bulundurmadığından bahisle ihtar edilmesine yönelik işlem ile dayanağı Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmamaktadır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. DAVANIN REDDİNE, 2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, 3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, 4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine, 5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 24/04/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.