Danıştay Dava Dairesi · E. 2020/2158 · K. 2024/2209

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2020/2158 E.  ,  2024/2209 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONÜÇÜNCÜ DAİRE Esas No:2020/2158 Karar No:2024/2209 TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Akaryakıt Dağıtım ve Gaz İşletmeleri Sanayi ve Ticaret A.Ş. KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Kurumu VEKİLİ : Av. ... İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin bayisi olarak faaliyet gösteren ... Petrol Ürünleri Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.'ye ait akaryakıt istasyonunda 26/12/2016 tarihinde yapılan denetimde, otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt hareketlerinin varlığının tespit edildiği ve otomasyon sistemini takip ve aykırılık bildiriminde bulunma yükümlülüğünün yerine getirilmediğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca 1.026.994,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) ... tarih ve ... sayılı kararının ilgili kısmının iptali istenilmiştir. İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davacının bayisine ait akaryakıt istasyonunda 08/11/2016 ve 26/12/2016 tarihlerinde yapılan denetimlerde, lisans sahibinin vergi yükümlülüklerini yerine getirmemek amacıyla otomasyon sistemine veya ödeme kaydedici cihazlara müdahale ettiği, satış miktarlarını düşürdüğü, satışların bir kısmının otomasyon sistemine yansımadığı, ayrıca dağıtıcı lisans sahibi davacı şirketin ise Kuruma herhangi bir aykırılık bildiriminde veya düzeltilmiş veri sunumunda bulunmadığının tespit edildiği anlaşıldığından, davacı şirkete idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Öte yandan, her ne kadar davacı şirket vekili tarafından 12/03/2019 tarihinde dosyaya sunulan dilekçede 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde 14/02/2019 tarihinde yapılan değişiklik ile davacı şirket lehine düzenlemeler yapıldığı, lehe olan hükümlerin uygulanması gerektiği ileri sürülmüşse de, 5015 sayılı Kanun'a 14/02/2019 tarihinde yapılan değişiklik ile eklenen geçici 6. maddede, ''Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için, 20. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır...'' düzenlemesine yer verildiğinden, bu iddianın dava konusu işlemi hukuka aykırı hale getirmediği belirtilmiştir. Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir. TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, uzaktan erişim sistemine ilişkin yükümlülüklerin yerine getirilmemesi fiilinin düzeltilebilir fiillerden olduğu, ihtar müessesesinin uygulanması gerektiği, bayi tarafından akaryakıt istasyonunda otomasyon sisteminde arıza meydana geldiğine ilişkin herhangi bir bildirim yapılmadığı, cezaların şahsiliği ilkesi uyarınca bayinin eyleminden ötürü ceza verilemeyeceği, bayinin aynı eylemi nedeniyle iki ayrı idari para cezası tesis edilmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE: MADDİ OLAY : Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin bayisi olarak faaliyet gösteren ... Petrol Ürünleri Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.'ye ait akaryakıt istasyonunda 08/11/2016 ve 26/12/2016 tarihlerinde yapılan denetimlerde, otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt hareketlerinin varlığının tespit edildiği ve otomasyon sistemini takip ve aykırılık bildiriminde bulunma yükümlülüğünün yerine getirilmediği tespit edilmiş, bu husus ... tarih ve ... sayılı t ile ... tarih ve ... sayılı tutanaklarla kayıt altına alınmıştır. Söz konusu tespitler üzerine davacı hakkında soruşturma raporu düzenlenmiş, soruşturma raporu ile davacının yazılı savunmasının değerlendirilmesi sonucu davacı şirketin 5015 sayılı Kanun'un 7. maddesinin 6. fıkrasına aykırı hareket ettiğinden bahisle dava konusu Kurul kararıyla davacı şirkete her bir tespit için 1.026.994,00-TL olmak üzere toplamda 2.053.988,00-TL idari para cezası verilmiştir. Davacı tarafından, 26/12/2016 tarihinde yapılan denetimde tespit edilen hususlara yönelik verilen 1.026.994,00-TL idari para cezasına ilişkin kısmın iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanun'un amacının; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş; 7. maddesinin dördüncü fıkrasında, "Dağıtıcılar, 2. maddenin birinci fıkrasının (10) ve (13) numaralı bentlerinde belirtilen şekilde sözleşme ile bayilikler oluşturur. Bayilik süresi bitiminden üç ay öncesinde bayiliğin devamı için sözleşme yenilenemez ise sürenin bitimine kadar dağıtıcı, bayinin ikmal ihtiyacını karşılar. Süre bitiminde bayi, sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekilde faaliyetine devam eder ve en geç bir ay içinde eski dağıtım şirketi ile ilgili tüm belirtileri kaldırır."; altıncı fıkrasında, "Dağıtıcı lisansı sahipleri, Kurum tarafından belirlenen esaslara uygun olarak bayilerinde kaçak akaryakıt satışının yapılmasını önleyen teknolojik yöntemleri de içeren bir denetim sistemi kurmak ve uygulamakla yükümlüdür. Dağıtıcı lisansı sahibi, Kurumun bu sisteme erişimini sağlar. Kurum; Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı ve ilgili diğer kamu kurum ve kuruluşlarının görevlerinin gerektirdiği ölçüde bu sisteme doğrudan erişimini sağlar. Kurum, yukarıda sayılan kamu kurum ve kuruluşlarının ihtiyaç duyacağı bilgi ve belgeleri yine görevlerinin gerektirdiği ölçüde verir. Söz konusu sistemi kurmadığı ya da Kurumca belirlenen usul ve esaslara uygun denetimi sağlayamadığı tespit edilen dağıtıcılara 19 uncu maddede öngörülen miktarda idari para cezası uygulanır. Dağıtıcı lisansı sahipleri, bayi denetim sisteminin kurulmadığı veya kurulan sistemin Kurumca yapılan düzenlemelere uygun bulunmadığı tespit edilen bayilere akaryakıt ikmali yapamaz." kuralına yer verilmiş; 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendinde de, 5015 sayılı Kanun'un 5, 6, 7, 8 ve 17. maddelerinin ihlâli hâlinde sorumlularına sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verileceği belirtilmiştir. 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun "Fikri içtima" başlıklı 44. maddesinde, "İşlediği bir fiil ile birden fazla farklı suçun oluşmasına sebebiyet veren kişi, bunlardan en ağır cezayı gerektiren suçtan dolayı cezalandırılır." kuralı yer almıştır. 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "İçtima" başlıklı 15. maddesinin 1. fıkrasında, bir fiil ile birden fazla kabahatin işlenmesi hâlinde bu kabahatlere ilişkin tanımlarda sadece idarî para cezası öngörülmüşse, en ağır idarî para cezası verileceği kurala bağlanmıştır. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 7 numaralı Ek Protokolü'nün "Aynı suçtan iki kez yargılanmama ve cezalandırılmama hakkı" başlıklı 4. maddesinin ilk fıkrasında, "Hiç kimse bir devletin ceza yargılaması usulüne ve yasaya uygun olarak kesin bir hükümle mahkûm edildiği ya da beraat ettiği bir suçtan dolayı aynı devletin yargısal yetkisi altındaki yargılama usulleri çerçevesinde yeniden yargılanamaz veya mahkûm edilemez." kuralına yer verilmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Tek fiile tek ceza bir genel hukuk ilkesi olup, bir kimsenin aynı fiilinden dolayı birden fazla yargılanamamasını ve cezalandırılamamasını ifade etmektedir. Bu ilke kural olarak idarî cezalar için de geçerlidir. Bu bağlamda bir kimseye aynı fiili nedeniyle birden fazla idarî ceza verilmesi durumunda, non bis in idem ilkesine aykırılık nedeniyle ilk cezadan sonraki ceza veya cezalar hukuka aykırı kabul edilecektir. Bu ilkenin arka planında yatan düşünce, bir kimsenin aynı fiilinden dolayı birden fazla yargılanması durumunda, yargılamanın birinde suçlu diğerinde suçsuz görülmesi veya farklı yargılamalarda sorumluluğunun ağırlığının farklı seviyelerde görülmesi gibi olası kaotik sonuçların engellenmesi ve ayrıca, aynı fiil nedeniyle mükerrer cezalandırmanın adil görülmemesidir. Bu konuda Kabahatler Kanunu'nun m.15/1 hükmü özel bir düzenleme getirmektedir. Buna göre, aynı fiil nedeniyle iki ayrı idarî para cezası öngörülmüşse, bu cezaların her ikisi de uygulanamayacak ve sadece biri ve en ağırı uygulanacaktır. Nitekim bu ilke, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (AİHS) Ek Protokol no 7 ve 16/12/1966 tarihli Medeni ve Siyasi Haklar Paktı m.14/7 ile ulusal üstü bir hukuk normu olarak benimsenmiştir. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) de aynı nitelikteki bir ihlâlden dolayı ikinci defa cezalandırmayı bu ilkeye aykırı bulmaktadır. (ULUSOY, Ali D., İdari Yaptırımlar, 2013, İstanbul, s. 109-110, 113-114). 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun (TCK) hazırlanmasında "kaç fiil varsa o kadar suç, kaç suç varsa o kadar ceza vardır" ilkesi esas alınmış, dolayısıyla da gerçek içtima kuralı benimsenmiştir. Nitekim Adalet Komisyonu raporunda bu husus, “Ceza hukukunun temel kurallarından birisi, ‘kaç fiil varsa o kadar suç, kaç suç varsa o kadar ceza vardır.' şeklinde ifade edilmektedir. Bunun istisnaları, suçların içtimaı bölümünde belirlenmiştir. Bu istisnalar dışında, işlenen her bir suçla ilgili olarak ayrı ayrı cezaya hükmedilecektir. Böylece verilen her bir ceza, bağımsızlığını koruyacaktır.” şeklinde ifade edilmiştir. Bu kuralın istisnaları ise, 5237 sayılı TCK’nın “suçların içtimaı” bölümünde, 42 (bileşik suç), 43 (zincirleme suç) ve 44. (fikri içtima) maddelerinde düzenlenmiştir. 765 sayılı TCK’da, aynı neviden fikri içtima ile farklı neviden fikri içtima tek madde hâlinde ve Kanun'un 79. maddesinde düzenlenmiş iken, 5237 sayılı TCK’da bu iki hâl birbirinden ayrılarak, aynı neviden fikri içtima, zincirleme suçun düzenlendiği 43. maddenin ikinci fıkrasında, farklı neviden fikri içtima ise Kanun'un 44. maddesinde düzenlenmiştir. Farklı neviden fikri içtima 5237 sayılı Kanun'un 44. maddesinde, “İşlediği bir fiil ile birden fazla farklı suçun oluşmasına sebebiyet veren kişi, bunlardan en ağır cezayı gerektiren suçtan dolayı cezalandırılır.” şeklinde düzenlenmiş olup hükmün uygulanabilmesi için işlenen bir fiille birden fazla farklı suçun oluşması gerekmektedir. Kanun koyucu, işlediği bir fiille birden fazla farklı suçu işleyen failin, fiilin tek olması nedeniyle en ağır ceza ile cezalandırılmasını yeterli görmüş, bu şekilde “non bis in idem” kuralı gereğince bir fiilden dolayı kişinin birden fazla cezalandırılmasının da önüne geçilmesini amaçlamış, “erime sistemini” benimsemek suretiyle, bu suçlardan en ağırının cezasının verilmesi ile yetinilmesini tercih etmiştir. Bu bağlamda, “tek fiil” veya “bir fiil”den ne anlaşılması gerektiğinin de değerlendirilmesi gerekmektedir. Doğal anlamda gerçekleştirilen her bedensel eylem ayrı bir hareketi oluşturmakta ise de, hukukî anlamda hareketin tek olması ile ifade edilmek istenen husus, doğal anlamda birden fazla hareket bulunsa dahi, bu hareketlerin, hukukî nedenlerden dolayı değerlendirmede birlik oluşturması suretiyle tek hareket olarak kabulüdür. Diğer bir anlatımla, doğal anlamda fiilin tek olduğu her hâlde hukukî anlamda da fiilin tek olduğu söylenebilirse de, doğal anlamda fiilin çok olduğu her hâlde hukukî anlamda da fiilin çok olduğu her zaman söylenemeyecektir. Bazen bir hareketler kümesi, hukukî açıdan tek bir fiil olarak kabul edilecektir. Bu hâlde suç tipinin birden fazla hareketle ihlâl edilebilir olması hareketin hukuken tekliğini etkilemeyecek, doğal hareketler hukuken tek kabul edilecektir. Fikri içtimada da, fiil ya da hareketin tekliği, doğal anlamda değil hukukî anlamda tek olmayı ifade etmektedir. Bir kısım suçların işlenmesi sırasında doğal olarak birden fazla hareket yapılmakta ise de, ortaya konulan bu davranışlar suçun kanunî tanımında yer alan hukuksal anlamdaki “tek bir fiili” oluşturmaktadır. Nitekim öğretide de benzer nitelikte görüşler ileri sürülmüştür (Mahmut Koca - İlhan Üzülmez, Türk Ceza Hukuku Genel Hükümler, Seçkin Yayınevi, 9. Bası, Ankara, 2016, s. 492 vd., Hamide Zafer, Ceza Hukuku Genel Hükümler, Beta Yayımcılık, 3. Bası, İstanbul, 2013, s. 462 vd., Mehmet Emin Artuk - Ahmet Gökçen - Caner Yenidünya, Ceza Hukuku Genel Hükümler, Adalet Yayınevi, 7. Bası, Ankara, 2013, s. 653 vb.). Davacı şirket tarafından, dava konusu Kurul kararı ile aynı fiil nedeniyle iki ayrı idari para cezası verildiği iddia edildiğinden, Kurul kararına konu olan fiillerin tek bir fiil olup olmadığının incelenmesi gerekmektedir. Dosya incelendiğinde, dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin bayisi olarak faaliyet gösteren ... Petrol Ürünleri Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.'ye ait akaryakıt istasyonunda ilk olarak 08/11/2016 tarihinde denetim yapıldığı, otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt hareketlerinin varlığı ve otomasyon sistemini takip ve aykırılık bildiriminde bulunma yükümlülüğünün yerine getirilmediği hususunun ... tarih ve ... sayılı tutanakla tespit edildiği, ayrıca yine aynı bayiye ait istasyonda 26/12/2016 tarihinde yapılan ikinci denetimde otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt satışlarının varlığının tespit edilmesi üzerine bu kez ... tarih ve ... sayılı tutanağın düzenlendiği, bunun üzerine düzenlenen ... tarih ve ... sayılı Soruşturma Raporu'nun ''A-Soruşturma Konusu'' başlıklı kısmında, her iki denetim tarihinde tespit edilen aykırılıkların soruşturma konusu edildiği, iptali istenilen dava konusu Kurul kararında da her iki denetimde tespit edilen aykırılığa yer verilmek suretiyle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca her bir tespit için 1.026.994,00-TL olmak üzere toplam 2.053.988,00-TL idari para cezası verilmesine karar verildiği, bu haliyle davacı şirketin aynı fiili farklı iki tarihte tekraren ihlal etmesi üzerine iki ayrı idari para cezası tesis edildiği görülmüştür. Bu durumda, her ne kadar, davacı tarafından aynı eyleme ikinci defa ceza verilmesinin hukuka aykırı olduğu iddia edilmiş ise de, iki farklı denetim tarihinde de mevzuata aykırılıklar tespit edildiği, bu nedenle her bir tespit için ceza verilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı anlaşıldığından, davanın reddine ilişkin Mahkeme kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik görülmemiştir. Öte yandan, İdare Mahkemesi kararında 7164 sayılı Kanun'un 34. maddesiyle 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. madde uyarınca ihtarın yalnızca maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurul'ca idarî para cezası verilmemiş fiiller bakımından uygulanabileceği yönünde gerekçeye yer verilmiş olsa da, 7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurul'ca idarî para cezası verilmemiş olan ve niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenler için nasıl bir usûl izleneceği öngörülmüş; ikinci fıkrasında ise maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurul tarafından karara bağlanmış idarî para cezalarının tahsiline ilişkin kurallara yer verilmiştir. Söz konusu Geçici maddede, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri kanun değişikliğinden önce işleyen ve haklarında idarî para cezası uygulanan kişiler yönünden ne gibi bir işlem yapılacağı açıklanmamış olmakla birlikte, yeni düzenlemede yer alan ihtar müessesesi lehe kanun niteliğinde olduğundan, yargı aşamasındaki idarî para cezaları ile ilgili olarak yargı yerleri tarafından lehe kanun hükümlerinin belirtilen kişiler hakkında da uygulanması gerektiği açıktır. Davacı tarafından, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile ''uzaktan erişim sistemine ilişkin yükümlülüklerin yerine getirilmemesi'' fiilinin niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller arasında sayıldığı ileri sürülmüş ise de, idari para cezası verilmesine sebep olarak gösterilen eylemin, iptali istenilen ... tarih ve ... sayılı Kurul kararında, ''otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt hareketlerinin varlığının tespit edilmesi'' olarak belirtildiği, bu haliyle uyuşmazlığa konu fiilin düzeltme imkanı olan fiiller arasında yer almadığı anlaşıldığından, bu iddiaya itibar edilmemiştir. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1. Davacının temyiz isteminin reddine, 2. Davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı temyize konu kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, anılan kararın yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA, 3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına, 4. Posta giderleri avansından artan tutarın davacıya iadesine, 5. 2577 sayılı Kanun'un 50. maddesi uyarınca, bu kararın taraflara tebliğini ve bir örneğinin de ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesini teminen dosyanın ... İdare Mahkemesi'ne gönderilmesine, 15/05/2024 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.