Danıştay Kararı · E. 2020/5225 · K. 2024/2326

Danıştay 12. Daire Başkanlığı         2020/5225 E.  ,  2024/2326 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONİKİNCİ DAİRE Esas No : 2020/5225 Karar No : 2024/2326 DAVACI : ... DAVALI :... A.Ş. VEKİLLERİ : Av.... DAVANIN KONUSU : PTT ... Başmüdürlüğünde kontrolör olarak görev yapan davacının, Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin 81. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi uyarınca 1/30 oranında ücret kesimi cezası ile cezalandırılmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali ile bu işlemin dayanağı olan söz konusu Yönetmeliğin "Ücret kesimi" başlıklı 81. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin iptali istenilmektedir. DAVACININ İDDİALARI : Disiplin işlemleri cezai yaptırımların bir türü olduğundan kanunla düzenlenmesi gerektiği, 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nda disiplin cezalarının yer almadığı, idari hizmet sözleşmesi ile görev yapan personelle ilgili Devlet Memurları Kanunu'nun disiplin hükümlerine de atıf yapılmadığı, bu nedenle, dava konusu ücret kesimi cezasının ve bu işlemin dayanağı olan yürürlükteki Posta ve ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin 81/e maddesinin iptali istenilmektedir. DAVALININ SAVUNMASI : Davacının ... tarih ve ... sayılı soruşturma raporunda ortaya konulan eylemleri nedeniyle, disiplin cezasına konu olan olan eylemlerin gerçekleştiği tarihte yürürlükte olan 12/04/2018 tarihli Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin 81. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi uyarınca ücret kesimi cezası ile cezalandırıldığı, bu Yönetmeliğin, 19/11/2019 tarih ve 30953 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren yönetmelikle ortadan kalkmış olması nedeniyle, davanın yönetmelik hükmünün iptaline ilişkin kısmının konusuz kaldığı; ancak iptali talep edilen yönetmelik maddesi 19/11/2019 tarih ve 30953 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin 81. madddesinin birinci fıkrasının (e) bendi ise de; bu yönetmelik mevzuat hükümleri çerçevesinde hazırlanıp yürürlüğe girdiğinden hukuka uygun olduğu, kaldı ki; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125. maddesinin C bendinin (ı) fıkrasında da aynı nitelikte düzenleme olduğu, Yönetmeliğin 81. madddesinin birinci fıkrasının (e) bendi uyarınca tesis edilen disiplin cezasında hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ... DÜŞÜNCESİ: Dava konusu düzenleyici işlemin ve bireysel işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI :... DÜŞÜNCESİ : Dava, davalı idarede Kontrolör olarak görev yapan davacı tarafından, 19/11/2019 tarih ve 30953 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan PTT Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin 81/(e) maddesi uyarınca 1/30 oranında ücret kesimi cezası ile cezalandırılmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali ile bu işlemin dayanağı olan söz konusu Yönetmeliğin "Ücret kesimi" başlıklı 81/(e) maddesinin iptali istemiyle açılmıştır. Anayasanın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri belirtilmiştir. Anayasa’nın 128/2. maddesinde, "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." hükmüne yer verilmek suretiyle memurlar ve diğer kamu görevlilerinin, özlük hakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulduğu görülmüştür. Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin statü haklarını doğrudan etkileyen disiplin işlemlerinin "diğer özlük işleri" kavramı kapsamına girdiği tartışmasızdır. Kanuni düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesi, kanuni düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz. Anayasa’nın 38/1. maddesinde yer alan "Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz." hükmü ile "suçun kanuniliği" ilkesi; 2. fıkrasında da "Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur." hükmü ile "cezanın kanuniliği" ilkesi getirilmiştir. Anayasa’nın 38. maddesinde yer alan "suçta ve cezada kanunilik" ilkesi uyarınca, hangi eylemlerin yasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması gerekmektedir. Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır. "Suçta ve cezada kanunilik" ilkesinin daha esnek uygulandığı idari suçlar yönünden de suç ve cezalara ilişkin düzenlemelerin yalnızca kanun metninde yer alması yeterli değildir. Anayasa Mahkemesi'nin 14/01/2015 gün ve E:2014/100, K:2015/6 sayılı kararında da vurgulandığı üzere, söz konusu düzenlemelerin içerik bakımından da belirli amacı gerçekleştirmeye elverişli olması gerekir. Bu açıdan kanunun metni, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek düzeyde kaleme alınmış olmalıdır. Bu nedenle, belirli bir kesinlik içinde kanunda hangi fiile hangi hukuksal yaptırımın bağlandığının bireyler tarafından bilinmesi ve eylemlerin sonuçlarının öngörülebilmesi gerekir. Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla öngörülmüş, yapma veya yapmama biçiminde beliren davranış kurallarının ihlali hâlinde uygulanan, yasal olarak düzenlenmiş idari yaptırımlardır. Kamu hizmetlerini yürütenlerin görev, yetki ve sorumlulukları kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış, bu sınırlar dışına çıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmaları ilgili kanunlarda öngörülmüştür. Yukarıda yeralan açıklamalar çerçevesinde, disipline ait yaptırımların sadece kanunla düzenleneceği, kanun dışında tüzük, yönetmelik ve diğer alt düzenleyici işlemlerle disiplin cezasını gerektiren fiil ve hareketlerin belirlenmesinin ve buna göre disiplin cezası verilmesinin hukuken mümkün olmadığı görülmektedir. Dava konusu Yönetmeliğin disiplin cezalarına ilişkin hükümlerinin Anayasa’nın 38. maddesinde düzenlenen “suçta ve cezada kanunilik” ilkesine ve Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında hükme bağlanan “kanuni düzenleme” ilkesine aykırılık oluşturduğu açıktır. Bu durumda, üst hukuk normu olan kanun hükmü aşılarak hazırlanan dava konusu Yönetmelik hükmünde hukuka uyarlık bulunmamaktadır. Öte yandan, hukuka aykırı bulunan dava konusu Yönetmelik hükmüne dayanılarak tesis edilen dava konusu işlemde de hukuka uyarlık bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, dava konusu, Yönetmeliğin "Ücret kesimi" başlıklı 81/(e) maddesi ile davacının bu maddeye dayanılarak 1/30 oranında ücret kesimi cezası ile cezalandırılmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü: MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ : PTT ... Başmüdürlüğü'nde kontrolör olarak görev yapan davacı tarafından, Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin 81. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi uyarınca 1/30 oranında ücret kesimi cezası ile cezalandırılmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali ile bu işlemin dayanağı olan söz konusu Yönetmeliğin "Hizmet içinde PTT personelinin itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak" düzenlemesini içeren 81. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. İNCELEME VE GEREKÇE: İlgili Mevzuat: Anayasa'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmüne yer verilmiştir. Davalı Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketi, 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun yürürlüğe girmesinden önce Genel Müdürlük statüsünde kamu hizmeti yürütmüş olup, 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'ye ekli listenin “B – Kamu İktisadi Kuruluşları (KİK)” bölümünde yer almış, 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun yürürlüğe girmesi ile birlikte 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu ve özel hukuk hükümlerine tabi anonim şirket (Mülga 21. madde,1. fıkra) olarak yeniden yapılandırılmıştır. Dava konusu Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmelik, 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 27. maddesi ile 4 sayılı, Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 391. maddesine dayanılarak hazırlanmış olup, Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde görev yapan idari hizmet sözleşmeli personelin hak, yükümlülük ve sorumlulukları ile işe alma, atama, terfi, görevde yükselme, pozisyon değişikliği, disiplin, izin, görevden alma, sözleşmenin yenilenip yenilenmemesi, sona erdirilmesine ilişkin hususlar ve diğer özlük haklarına ilişkin usul ve esasları kapsamaktadır. 15/07/2018 günlü, 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinin düzenlendiği Yirmisekizinci Bölümünün "Kuruluş" başlıklı 385. maddesinde, anılan Şirketin Türk Ticaret Kanunu'na ve özel hukuk hükümlerine tabi olarak kurulduğu ve sermayesinin tamamının Hazineye ait olduğu belirtildikten sonra "Sözleşmeli personel" başlıklı 391. maddesinde PTT personelinin, 27/6/1989 günlü, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 26 ve 27. maddelerine göre istihdam edileceği hükme bağlanmış, 389. maddesinin (h) bendinde ise; faaliyetlerin etkin bir şekilde yürütülebilmesi için gerekli organizasyonu ve çalışma usullerini tespit etmek ve Genel Müdürlükçe hazırlanan Yönetmelik ve yönergeleri onaylamak, Yönetim Kurulunun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır. 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin "Sözleşmeli personel istihdamı" başlıklı Ek 27. maddesinin 1. fıkrasında; "14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (A) bendi kapsamında personel istihdam edilmeyen kamu kurum ve kuruluşlarından teşkilatlanmasına ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde öngörülenlere ait hizmetler 657 sayılı Kanun ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlere bağlı olmaksızın idari hizmet sözleşmesiyle istihdam edilen personel eliyle yürütülür." hükmü; 4. fıkrasında ise, "Bu kapsamda istihdam edilecek personelde kurumsal hizmetlerin gerektirmesi halinde aranacak öğrenim ve yabancı dil şartı ile diğer şartlar, bunların işe alınmaları, sınav ve istisnaları, sözleşme süre, usul ve esasları, görev, yetki ve yükümlülükleri, sözleşmelerinin feshi ile istihdamlarına dair diğer hususlar Devlet Personel Başkanlığı'nın görüşü alınarak kurumlarca çıkarılacak Yönetmelikle belirlenir." hükmü yer almaktadır. Anılan madde uyarınca dava konusu Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmelik hazırlanmış, 19/11/2019 tarih ve 30953 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketi her ne kadar Türk Ticaret Kanunu ve özel hukuk hükümlerine tabi olarak faaliyet göstermekte ise de; yukarıda da belirtildiği üzere, gerek sermayesinin tamamının hazineye ait olması ve teşkilat yapısının özelliği gerek bünyesinde halen (anonim şirket olmadan önce istihdam etmeye başladığı) 399 sayılı KHK'ye tabi sözleşmeli personel çalıştırmaya devam etmesi gerekse personel rejimi ile ilgili konularda 375 sayılı KHK'nin kamu kurum ve kuruluşlarının idari hizmet sözleşmeli personel çalıştırması ile ilgili bölümlerine atıf yapılmış olması hususları göz önüne alındığında; davalı Kurumun halen kamu tüzelkişiliği sıfatını koruduğu, Kurum bünyesinde çalışan personelin ise geniş anlamda kamu görevlisi olarak kabul edilmesi gerektiği açıktır. Nitekim Anayasa Mahkemesi de, 04/12/2014 günlü, E:2013/84, K:2014/183 sayılı kararında, Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinin, kamu kurumu niteliği ağır basan bir anonim şirket olduğu sonucuna varmıştır. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Her ne kadar dava dilekçesinde, Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin 81/e maddesinin iptali istenilirken Yönetmeliğin, Resmi Gazetede yayım tarihi ve sayısı belirtilmemişse de; hukuki inceleme, davacının 1/30 oranında ücret kesimi cezası ile cezalandırılmasına ilişkin ... tarih ve ... dava konusu sayılı işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan ve 19/11/2019 tarih ve 30953 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin 81. maddesinin (e) bendi uyarınca yapılmıştır. Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında, "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." denilmek suretiyle memurlar ve diğer kamu görevlileri, özlük hakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulmuştur. Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin statü haklarını doğrudan etkileyen disiplin işlemlerinin "diğer özlük işleri" kavramı kapsamına girdiğine kuşku bulunmamaktadır. Kanuni düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesi, kanuni düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz." hükmü ile "suçun kanuniliği" ilkesi; üçüncü fıkrasında da "Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur." hükmü ile "cezanın kanuniliği" ilkesi getirilmiştir. Anayasa’nın 38. maddesinde yer alan "suçta ve cezada kanunilik" ilkesi uyarınca, hangi eylemlerin yasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması gerekmektedir. Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır. "Suçta ve cezada kanunilik" ilkesi uyarınca suç ve cezalara ilişkin düzenlemelerin yalnızca kanun metninde yer alması yeterli değildir. Anayasa Mahkemesinin 14/01/2015 tarihli ve E:2014/100, K:2015/6 sayılı kararında da vurgulandığı üzere, söz konusu düzenlemelerin içerik bakımından da belirli amacı gerçekleştirmeye elverişli olması gerekir. Bu açıdan kanunun metni, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek düzeyde kaleme alınmış olmalıdır. Bu nedenle, belirli bir kesinlik içinde kanunda hangi fiile hangi hukuksal yaptırımın bağlandığının bireyler tarafından bilinmesi ve eylemlerin sonuçlarının öngörülebilmesi gerekir. Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla öngörülmüş, yapma veya yapmama biçiminde beliren davranış kurallarının ihlali hâlinde uygulanan, yasal olarak düzenlenmiş idari yaptırımlardır. Kamu hizmetlerini yürütenlerin görev, yetki ve sorumlulukları kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış, bu sınırlar dışına çıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmaları ilgili kanunlarda öngörülmüştür. Yukarıdaki açıklamalar ışığında, disipline ait yaptırımların sadece kanunla düzenleneceği, kanun dışında tüzük, yönetmelik ve diğer alt düzenleyici işlemlerle disiplin cezasını gerektiren fiil ve hareketlerin ve bunlara uygulanacak cezaların belirlenmesinin ve buna göre disiplin cezası verilmesinin hukuken mümkün olmadığı sonucuna varılmış olup, 19/11/2019 tarih ve 30953 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin "Ücret kesimi" başlıklı 81. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde ücret kesimi cezasının verilmesini gerektiren fiil ve haller arasında sayılan "Hizmet içinde PTT personelinin itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak" düzenlemesinin, Anayasa’nın 38. maddesinde düzenlenen “suçta ve cezada kanunilik” ilkesine ve Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında hükme bağlanan “kanuni düzenleme” ilkesine aykırılık oluşturduğu açıktır. Bu durumda; dava konusu Yönetmelik maddesinde ve bu madde uyarınca davacı hakkında tesis edilen 1/30 oranında ücret kesimi cezası ile cezalandırılmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. Dava konusu 19/11/2019 tarih ve 30953 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan PTT Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin 81. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin İPTALİNE, 2. Davacının, 1/30 oranında ücret kesimi cezası ile cezalandırılmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı dava konusu işlemin İPTALİNE, 3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderlerinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, 4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine, 5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 09/05/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.