Danıştay Kararı · E. 2021/4636 · K. 2024/3067

Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2021/4636 E.  ,  2024/3067 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y SEKİZİNCİ DAİRE Esas No : 2021/4636 Karar No : 2024/3067 DAVACI : ... Soğan Patates Kara Hava Deniz Yolcu Taşımacılığı İnşaat Yemek Turizm Petrol Ürünleri Gıda Nakliye İmalat İthalat İhracat Ticaret ve Sanayi Limited Şirketi VEKİLİ : Av. ... DAVALI : ... Bakanlığı VEKİLİ : Av. ... DAVANIN KONUSU : 11/05/2021 tarih ve 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 9. maddesinin (c) bendinin alt hükümlerinde yer alan (a) bendinin tamamı ve (c) bendinin ilk cümlesi hariç tamamının iptali istenilmektedir. DAVACININ İDDİALARI : Belediye ve Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nda belediyeye tanınan yetkilere aykırı olacak şekilde Yönetmelikle düzenleme yapıldığı, aynı konuda tesis edilen düzenleyici işlemlerin yargı kararlarıyla iptal edilmeleri dikkate alınmayarak aynı düzenlemelerin yapıldığı, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı’na örtülü olarak büyükşehirlerde şehir içi ulaşımı düzenleme yetkisinin verildiği, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu hükümleri arasında çatışma çıkması halinde yasal hüküm gereği 5216 sayılı Kanun hükümlerinin öncelikle uygulanması gerektiği, söz konusu düzenlemelerin Havayolları Yer Hizmetleri Yönetmeliği’ne de aykırı olduğu, anılan Yönetmeliğin havaalanı sınırları içerisini düzenlediği, havalimanı sınırları dışında çalışmak için ilgililerin belediyelerden ve UKOME’den izin alması gerektiği, büyükşehir belediye sınırları içerisinde aynı güzergahta ihtiyaç olmamasına rağmen ihale ile kiralanan yerde yeni bir hat verilmesinin belediyecilik anlayışı ile de bağdaşmayacağı, ihale ile temin edilen hizmetlere ilişkin olarak bedelsiz güzergah belgesi düzenlenmesinin hakkaniyete aykırı olduğu ve bu durumun kamu zararına da sebep olacağı, B1 ve D1 yetki belgelerinin havalimanı ile şehir merkezi arasında kullanılabilmesinin hukuken mümkün olmadığı ileri sürülmektedir. DAVALININ SAVUNMASI : Havayolu ile gelen veya giden yolcuların, havaalanlarından yerleşim merkezlerine veya tersi yönde karayoluyla taşınmaları hususunda Karayolu Taşıma Kanunu ve Sivil Havacılık Kanunu kapsamında Bakanlığın yetkili bulunduğu, Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nin 41. maddesinin 16. fıkrası hakkında Danıştay Sekizinci Dairesi’nin vermiş olduğu yürütmenin durdurulması kararına istinaden kararda belirtilen esaslar çerçevesinde yeniden düzenleme yapıldığı, anılan hüküm kapsamında gerçekleştirilecek taşımalarda yetki belgesi sahiplerinin başlangıç, ara durak ve varış noktalarının belirlenmesine ilişkin olarak havalimanı ile terminaller hariç olmak üzere UKOME ve il trafik komisyonlarına yetki verildiği, gerekli şartları sağlayan B1 ve/veya D1 yetki belgesi sahibi tüm firmaların serbest rekabet ortamında bahse konu taşıma faaliyetini gerçekleştirebileceği savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ... DÜŞÜNCESİ : Dava hakkında kısmen iptal, kısmen ret kararı verilmesi gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI : ... DÜŞÜNCESİ : Dava, 11/05/2021 tarih ve 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 9. maddesinin (c) bendinin alt hükümlerinde yer alan (a) bendinin tamamı ve (c) bendinin ilk cümlesi hariç tamamının iptali istemiyle açılmıştır. 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun 1. maddesinde; Kanunun, karayolu taşımalarının ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlenmesi, taşımada düzen ve güvenliğin sağlanması, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyoncuları ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği ve benzeri hizmetlerin şartlarının belirlenmesi, taşıma işlerinde istihdam edilenlerin niteliklerinin, haklarının ve sorumluluklarının saptanması, karayolu taşımalarının diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirini tamamlayıcı olarak hizmet vermesi ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasının sağlanması amacıyla çıkarıldığı; 4. maddesinde; taşımaların; ekonomik, seri, elverişli, güvenli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest rekabet ortamında gerçekleştirileceği; 5. maddesinde; taşımacılık, acentelik ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınmasının zorunlu olduğu, taşımacılara, yetki belgesinden ayrı olarak taşımalarda kullanılacak taşıtların niteliğini ve sayısını gösteren taşıt belgesi ile taşımacının taşıt belgesinde kayıtlı her taşıt için düzenlenen ve taşıtta bulunması gereken taşıt kartı verileceği, taşıma işleri işletmecilerinin sayısı, yolcu ve eşya kapasitesi, taşıtların durumu, güvenlik veya benzeri nedenlerle Bakanlığın, yetki belgelerinin verilmesinde sınırlamalar ve yeni düzenlemeler getirebileceği, 33. maddesinde; verilecek yetki belgeleri ve taşıt kartlarından ücret alınacağı, ücreti alınmadan yetki belgeleri ve taşıt kartlarının verilmeyeceği; bu ücretlerin, her takvim yılı başından geçerli olmak üzere o yıl için 213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 298'inci maddesi hükmü uyarınca tespit ve ilân edilen yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanacağı; 34. maddesinde ise; bu Kanunun yürürlüğe girmesinden itibaren altı ay içinde taşımacılık faaliyeti yapmak isteyen gerçek ve tüzel kişilerde aranacak şartlar, verilecek yetki belgeleri, mesleki yeterlilik belgeleri ve taşıt kartları ile diğer belge ve hizmetlerin ücret, süre, kapsam, tür ve şekilleri, her belge türü için gerekli olan taşıt kapasiteleri, taşıtların yaşı, nitelikleri, istiap hadleri ve terminal hizmetlerinde öngörülecek hususları düzenleyen yönetmeliklerin Bakanlıkça hazırlanarak Resmi Gazete'de yayımlanacağı hüküm altına alınmıştır. 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 477. maddesinde, karayolu ve demiryolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye olumsuz etkilerini önleyecek, giderecek ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin müstakilen veya ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak, Ulaştırma Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürlüğü'nün görev ve yetkileri arasında sayılmıştır. 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7/p) maddesinde, '' Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek. Büyükşehir içindeki toplu taşıma hatlarıyla ilgili olarak; şehir merkezine olan uzaklık, nüfus ve hattı kullanan sayısı kriterleri esas alınarak tespit edilecek hatlarla ilgili toplu taşıma hizmetlerinin işlettirilmesine karar vermek'' görev ve yetkisinin büyükşehir belediyesine ait olduğu belirtilmiş maddenin devamında ,'' 4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunuyla Sanayi ve Ticaret Bakanlığına ve organize sanayi bölgelerine tanınan yetki ve sorumluluklar ile sivil hava ulaşımına açık havaalanları ve bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesisler bu Kanunun kapsamı dışındadır.'' düzenlemesi bulunmaktadır. Havalimanları/havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin 11/c maddesinde, '' Havalimanının/havaalanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir merkezleri, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının/havaalanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliği, bu konuda talepte bulunan gerçek ve/veya tüzel kişiler tarafından Bakanlıktan onay alınması kaydıyla yapılabilir.'' hükmü mevcutken 23/08/2022 günlü 31932 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan değişiklikle bu maddeye ''Ancak ilgili mevzuatına göre yetkilendirilen ve havalimanının/havaalanının bulunduğu şehir merkezinden havalimanı/havaalanı kara tarafı sınırlarına kadar toplu taşıma hizmeti verecek kuruluşlar bu Yönetmelik gerekliliklerinin dışındadır.” hükmü eklenmiştir. 11/05/2021 tarih ve 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 9/c maddesinde: “(16) Havalimanından şehir merkezine, başka bir şehir veya tersi yönde tarifeli yolcu taşımacılığı yapacak gerçek veya tüzel kişilerin; a) Adlarına B1 veya D1 yetki belgesi düzenlenmiş olması, c) Havalimanı ile terminaller haricindeki kalkış yeri/noktası, ara duraklar, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktası için, büyükşehirlerde UKOME’den, büyükşehir olmayan yerlerde il trafik komisyonlarından izin alınması, zorunludur. Bu fıkraya göre faaliyet gösterecek olanların, ayakta yolcu taşınmaması şartıyla 36 ncı maddenin birinci ve ikinci fıkraları hariç diğer fıkralarında belirlenmiş yükümlülükler aranmaz. Ayrıca, bu fıkra kapsamında faaliyet gösteren yetki belgesi sahipleri için 57 nci maddenin onüçüncü fıkrasında düzenlenen bildirim süresi 30 dakika olarak uygulanır. Bu fıkranın (a) bendine aykırı hareket edenlere, Kanunun 26 ncı maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen miktarda idari para cezası uygulanır. Bu fıkrada belirtilen yetki belgesi sahipleri haricinde, havalimanından veya havalimanına gerçekleştirilecek yolcu taşıma faaliyetlerine ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça ayrıca düzenlenir.” hükmü getirilmiştir. Dosyanın incelenmesinden, dava konusu edilen yönetmelik değişikliğinin, 23/06/2020 tarih ve 31164 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesinin son fıkrasında yer alan "(16) Havalimanından şehir merkezine, başka bir şehir veya tersi yöne taşıma yapacak B1 ve D1 yetki belgesi sahibi olan ve havalimanı işleticisi ile yer tahsis sözleşmesi imzalamış olanlar için, yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir ve bu nokta/yerler için, bu maddenin onikinci fıkrasında belirtilen zorunluluk ve 58 inci maddenin birinci fıkrasının (a) bendindeki zorunluluk ile ayakta yolcu taşınmaması şartıyla 36 ncı maddenin birinci ve ikinci fıkraları hariç diğer fıkralarında belirlenmiş yükümlülükler aranmaz" şeklindeki hükmün iptali istemiyle açılan davada verilen Danıştay 8. Dairesinin 18/12/2020 tarihli ve E:2020/3967 sayılı kararında belirtilen gerekçeler dikkate alınarak yapıldığı görülmektedir. Bu durumda, Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 41. maddesinin 16. fıkrasında yapılan düzenlemenin, Bakanlığın ulaşım türleri arasında (hava-kara) koordinasyon sağlama yetkisi kapsamında, havalimanı ile şehir merkezi veya başka bir şehir ya da tersi yönde yapılacak yolcu taşımacılığı ile ilgili olduğu ve Büyükşehir Belediyesi sınırları içinde iki nokta arasında yürütülmesi öngörülen söz konusu taşımacılık faaliyetinin, ilgili UKOME'den izin alınması şartına bağlandığı anlaşıldığından, söz konusu yönetmelik değişikliğinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 22/05/2024 tarihinde, davacıyı temsilen kimsenin gelmediği, davalı idare vekili Av. ...in geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Gelen tarafa usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra davalı tarafa son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: HUKUKİ SÜREÇ : 11/05/2021 tarih ve 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin 41. maddesinin 16. fıkrasında değişiklik yapılması üzerine bakılan dava açılmıştır. İNCELEME VE GEREKÇE: USUL YÖNÜNDEN: 11.05.2021 tarih ve 31481 sayılı Resmi Gazete'de dava konusu Yönetmelik değişikliğinin yayımlanması üzerine 07.07.2021 tarihinde bakılan dava açılmış olup, davacı tarafından sunulan 31.08.2021 tarihli dilekçede, dava dilekçesinde iptalini talep ettiği hükümlerle ilgili sehven hata yaptıkları, aslında 11.05.2021 tarih ve 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 9. maddesinin (c) bendinin alt hükmünde yer alan (c) alt bendinin ilk cümlesi dahil tamamının iptalini istedikleri belirtilmiş ise de, dava açma süresi geçtikten sonra talep sonucunun genişletilmesi, iddianın genişletilmesi yasağına aykırı bulunduğundan 31.08.2021 tarihli dilekçe ile eklenen talep hakkında hüküm kurulmamasına karar verilmiştir. ESAS YÖNÜNDEN: İlgili Mevzuat: 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; karayolu taşımalarını ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlemek, taşımada düzeni ve güvenliği sağlamak, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyoncuları ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği ve benzeri hizmetlerin şartlarını belirlemek, taşıma işlerinde istihdam edilenlerin niteliklerini, haklarını ve sorumluluklarını saptamak, karayolu taşımalarının, diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasını sağlamaktır." hükmüne, "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Kanun kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını, taşımacıları, taşıma acentelerini, taşıma işleri komisyoncularını, nakliyat ambarı ve kargo işletmecilerini, taşıma işlerinde çalışanlar ile taşımalarda yararlanılan her türlü taşıt, araç, gereç, yapıları ve benzerlerini kapsar." hükmüne, "Yetki belgesi alma zorunluluğu ve taşıma hizmeti" başlıklı 5. maddesinde; "Taşımacılık, acentelik ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınması zorunludur." hükmüne, "İdarî para cezaları" başlıklı 26. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde; "Bu Kanunun; a) 5 inci maddesine göre yetki belgesi almadan veya yetki belgesi aldığı halde yetki belgesi kapsamına uygun olmayan faaliyetlerde bulunanlara bin Türk Lirası, yetki belgesi olduğu halde taşıtını yetki belgesine kaydettirmeden kullananlara beş yüz Türk Lirası idari para cezası verilir ve aynı kabahat için 48 saat geçmeden ikinci bir ceza verilmez." hükmüne, "Yönetmelik" başlıklı 34.maddesinde; "Bu Kanunun yürürlüğe girmesinden itibaren altı ay içinde; a) Taşımacılık faaliyeti yapmak isteyen gerçek ve tüzel kişilerde aranacak şartlar, verilecek yetki belgeleri, mesleki yeterlilik belgeleri ve taşıt kartları ile diğer belge ve hizmetlerin ücret, süre, kapsam, tür ve şekilleri, her belge türü için gerekli olan taşıt kapasiteleri, taşıtların yaşı, nitelikleri, istiap hadleri ve terminal hizmetlerinde öngörülecek hususları, c) Taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapacakların yükümlülükleri, bagaj ve taşımanın yardımcı hizmetleri düzenleyen yönetmelikler Bakanlıkça hazırlanarak Resmî Gazetede yayımlanır." hükmüne yer verilmiştir. 1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Ulaşım Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürlüğü" başlıklı 477. maddesinde; "Karayolu ve demiryolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye olumsuz etkilerini önleyecek, giderecek ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin müstakilen veya ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak,"; "karayolu ve demiryolu taşımacılığı alanlarında taşımacı, organizatör, acente, komisyoncu, lojistik işletmecisi, terminal işletmecisi, gar veya istasyon işletmecisi ve benzeri faaliyette bulunanların hizmet esasları, mali yeterlik ve mesleki saygınlık şartlarını belirlemek, bunları yetkilendirmek ve denetlemek" Ulaştırma Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri arasında sayılmıştır. 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun "Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları" başlıklı 7. maddesinin (f) bendinde; "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek." (p) bendinde; "Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek. (Ek cümle: 16/5/2018 - 7144/14 md.) Büyükşehir içindeki toplu taşıma hatlarıyla ilgili olarak; şehir merkezine olan uzaklık, nüfus ve hattı kullanan sayısı kriterleri esas alınarak tespit edilecek hatlarla ilgili toplu taşıma hizmetlerinin işlettirilmesine karar vermek." büyükşehir belediyelerinin görev ve sorumlulukları arasında sayılmış, aynı Kanunun 9. maddesinde ise; bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkilerinin ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılacağı kural altına alınmıştır. 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun "İl ve ilçe trafik komisyonları" başlıklı 12. maddesinde, "b) Görev ve yetkiler: 1. İl sınırları içinde mahalli ihtiyaç ve şartlara göre trafik düzeni ve güvenliğini sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri almak, 2. Trafiğin düzenli bir şekilde akımını sağlamak bakımından alt yapı hizmetleri ile ilgili tedbirleri almak, trafikle ilgili sorunları çözümlemek, bütün ülkeyi ilgilendiren Trafik Güvenliği Yüksek Kurulunun müdahalesini gerektiren hususları İçişleri Bakanlığına iletmek. 3. Karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere, trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları, çalıştırılabileceği yerler ile güzergahlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek, 4. Gerçek ve tüzelkişiler ile resmi ve özel kurum ve kuruluşlara ait otopark olmaya müsait boş alan, arazi ve arsaları geçici otopark yeri olarak ilan etmek ve bunların sahiplerine veya üçüncü kişilere işletilmesi için izin vermek, 5. Bu Kanunla ve diğer mevzuatla verilen görevleri yapmak." hükmüne yer verilmiştir. 08.01.2018 tarih ve 30295 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin "Kapsam" başlıklı 2. maddesinin 4. fıkrasında; "10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu hükümleri saklıdır." hükmüne, "Yetki Belgesi Türleri" başlıklı 6. maddesinde; "(2) B türü yetki belgesi: Otobüsle yurtiçi ve/veya uluslararası yolcu taşımacılığı veya hususi taşımacılık yapacak gerçek ve tüzel kişilere verilir. (Ek ibare:RG-15/11/2019-30949) Bu belgelere 24 üncü maddenin ikinci fıkrasının (m) bendindeki şartları haiz otomobiller de kaydedilebilir. Taşımanın şekline göre aşağıdaki türlere ayrılır: a) B1 yetki belgesi: Ticari ve tarifeli olarak yapacaklara, (4) D türü yetki belgesi: Otobüsle tarifeli veya tarifesiz yurtiçi yolcu taşımacılığı veya hususi taşımacılık yapacak gerçek ve tüzel kişilere verilir. (Ek ibare:RG-15/11/2019-30949) Bu belgelere 24 üncü maddenin ikinci fıkrasının (m) bendindeki şartları haiz otomobiller de kaydedilebilir. Taşımanın şekline göre aşağıdaki türlere ayrılır: a) D1 yetki belgesi: Ticari ve tarifeli olarak yapacaklara, verilir." hükmü yer almaktadır. 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, "Hizmetler" başlıklı 43. maddesinde; "Ulaştırma Bakanlığı; sicil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havalalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye'ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması için gerekli önlemleri alır, Hizmetlerin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir." hükmü yer almış olup, "Yer Hizmetleri" başlıklı 44. maddesinde de, Ulaştırma Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir. 23.08.2016 tarih ve 29810 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin (SHY-22) "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” hükmüne, aynı Yönetmeliğin "Hizmet Türleri" başlıklı 5. maddesinde; “Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, şeklinde gruplandırılmıştır. Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” hükmüne yer verilmiş; dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle 11. maddesinde; havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliğinin, bu konuda talepte bulunan gerçek ve/veya tüzel kişiler tarafından Bakanlıktan onay alınması kaydıyla yapılabileceği hükmü sevk edilmiştir. Dava Konusu Yönetmeliğin İncelenmesi: 11/05/2021 tarih ve 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 41. maddesinin 16. fıkrasını düzenleyen 9. maddesinin (c) bendinin "a) Adlarına B1 veya D1 yetki belgesi düzenlenmiş olması" ifadesi yönüyle incelenmesi: 4925 sayılı Karayolları Taşıma Kanunu'nun 1. maddesinde, karayolu taşımalarının diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirini tamamlayıcı olarak hizmet vermesi ve mevcut imkanların daha yararlı bir şekilde kullanılması, Kanun'un amaçları arasında sayılmış, 2. maddesinde, Kanun'un kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını da kapsadığı belirtilmiş, 5. maddesinde de, karayolu ile taşımacılık yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi almanın zorunlu olduğu düzenlenmiştir. Havalimanları/havaalanları yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlamak için uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili yetkilendirme ve denetleme esasları ile yer hizmetlerine ilişkin ücretleri belirlemek amacıyla 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'na dayanılarak yürürlüğe konulan Havalimanları/Havalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22) kapsamında "ulaşım" yer hizmetleri ve davalı Bakanlıkça hazırlanan Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşıma Genelgeleri kapsamında havayolu ve karayolunu kullanarak taşınan yolcuların karayolu ulaşımını gerçekleştirecek taşımacılar ile ilgili düzenlemeler yürürlüktedir. Bahse konu Yönetmelik ile Kombine Yolcu Taşıma Genelgeleri'nin çeşitli hükümlerinin iptali istemiyle açılan davalarda, davalı Bakanlığın havaalanı ve yerleşim yerleri arasında yolcu taşımacılığının düzenlenmesi konusunda yetkili bulunduğu, bu yetkinin sivil havacılık alanında özel bir düzenleme olan 2920 sayılı Kanun'un 43 ve 44. maddeleri ve Bakanlığın görev ve yetkilerini düzenleyen 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümlerinden kaynaklandığı gerek Dairemiz gerek İdari Dava Daireleri Kurulu'nun kararlarında daha önce de ifade edilmiştir. (Örneğin; Dairemizin 21.02.2023 tarih ve E:2019/2977, K:2023/708; İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 28.03.2022 tarih ve E:2021/2477, K:20222/1010 sayılı kararları) Öte yandan, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun büyükşehir belediyelerine verdiği yetki ve sorumluluklar da dikkate alındığında, havaalanının belediye ve mücavir alan sınırları içinde kaldığı yerlerde belediyeler de, davalı Bakanlıkla birlikte, havaalanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığı konusunda yetkili bulunmaktadır. Bununla birlikte, dava konusu edilen hükümler Karayolu Taşıma Yönetmeliği içerisinde yer aldığından belediye mevzuatı ile havaalanı ve karayolunu birlikte kullanarak taşınacak yolcularla ilgili mevzuat hükümlerinin bir bütün olarak ayrıca değerlendirilmesi gerekmektedir. Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı tarafından havaalanı ile şehir merkezi arasında yolcu taşımacılığı yapması konusunda izin verilen ya da yetkili kılınan kişilerin hem bir yönüyle karayolu taşıma mevzuatı hükümlerine uygun olarak faaliyette bulunmaları hem de yapılan taşımacılığın özelliği nedeniyle kendine özgü daha ayrıntılı kurallara bağlanması için söz konusu taşımacılara ilişkin hükümlerin Karayolu Taşıma Yönetmeliği'ne eklendiği anlaşılmaktadır. Bu amaçla yapılan düzenlemenin üst hukuk normlarına aykırı bir yönü bulunmamakta ise de; gerek 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun belediyelere verdiği görev ve sorumluluklar gerekse Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 2. maddesinin 4. fıkrasında yer alan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile 5393 sayılı Belediye Kanunu hükümlerinin saklı olduğuna ilişkin hüküm dikkate alındığında, davaya konu edilen Yönetmelik hükümlerinin, belediyeler dışında diğer idari merciiler tarafından havayolu ile yerleşim yerleri arasında taşımacılık yapmasına izin verilen taşımacılara ilişkin yükümlülükleri düzenlediği kanaatine varılmaktadır. Diğer bir ifadeyle, belediyelerden aldıkları izin/ruhsata ya da belediyelerle akdedilen sözleşmelere dayalı olarak belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde havaalanı ile yerleşim yerleri arasında taşımacılık yapanlar, karayolu taşıma mevzuatı kapsamında faaliyette bulunmadıklarından anılan hükmün bu taşımacıları yükümlendiren bir yönünün bulunmadığı açıktır. Bu itibarla, dava konusu hüküm ile, belediyelerce yetkilendirilen taşımacılar dışında, havalimanından yerleşim yerlerine veya tersi yöne taşımacılık yapacak kişilerin faaliyetlerinin davalı idarenin sahip olduğu yetki çerçevesinde düzenlenmesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır. Dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesinin (c) bendinde yer alan "Bu fıkraya göre faaliyet gösterecek olanların, ayakta yolcu taşınmaması şartıyla 36 ncı maddenin birinci ve ikinci fıkraları hariç diğer fıkralarında belirlenmiş yükümlülükler aranmaz. Ayrıca, bu fıkra kapsamında faaliyet gösteren yetki belgesi sahipleri için 57 nci maddenin onüçüncü fıkrasında düzenlenen bildirim süresi 30 dakika olarak uygulanır. Bu fıkranın (a) bendine aykırı hareket edenlere, Kanunun 26 ncı maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen miktarda idari para cezası uygulanır." ifadesinin incelenmesi: Davaya konu hükümde ayrıca ayakta yolcu taşınmaması şartıyla Yönetmeliğin 36. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları hariç diğer fıkralarında belirtilen yükümlülüklerin aranmayacağı, bu fıkra kapsamında faaliyet gösteren yetki belgesi sahipleri için Yönetmeliğin 57. maddesinin 13. fıkrasında yer alan bildirim süresinin 30 dakika olarak uygulanacağı, bu fıkranın (a) bendine uymayanlara 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun 26. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde belirtilen miktarda idari para cezası uygulanacağı kural altına alınmıştır. Bu şekilde, yapılan taşımacılığın kendine özgü farklılıkları dikkate alınarak niteliğine uygun düşmeyecek zorunluluklardan muafiyet getirildiği ve Bakanlıkça onaylanmış zaman tarifesinde yer alan seferin yolcu bileti satılmaması halinde yapılmaması için önceden yapılacak bildirimin süresinin de kısaltıldığı görüldüğünden, söz konusu hükümlerde hukuka ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır. Diğer yandan, belediyelerce yetkilendirilenler veya izin verilenler dışında kalan diğer taşımacıların bu fıkranın (a) bendinde belirtilen yetki belgesi olmaksızın taşımacılık yapmaları halinde 4925 sayılı Kanunun yetki belgesiz veya sahip olunan yetki belgesi kapsamı dışında taşımacılık yapma fiiline ilişkin yaptırımı içeren 26. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin uygulanmasında da üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık bulunmadığı anlaşılmaktadır. Dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesinin (c) bendinde yer alan "Bu fıkrada belirtilen yetki belgesi sahipleri haricinde, havalimanından veya havalimanına gerçekleştirilecek yolcu taşıma faaliyetlerine ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça ayrıca düzenlenir." ifadesinin incelenmesi: 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun "Yönetmelik" başlıklı 34. maddesinde, hangi hususların davalı Bakanlıkça hazırlanarak Resmî Gazetede yayımlanan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmış olmakla birlikte, havalimanından yerleşim yerlerine veya tersi yönde yapılacak taşımalarla ilgili üst hukuk normlarına aykırı olmamak koşuluyla alt düzenleyici işlemler tesis edilebileceği tabii olduğundan söz konusu hükümde hukuka aykırılık bulunmamaktadır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. DAVANIN REDDİNE, 2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, 3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, 4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine, 5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 22/05/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.