Danıştay Kararı · E. 2022/2782 · K. 2024/2143

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2022/2782 E.  ,  2024/2143 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONÜÇÜNCÜ DAİRE Esas No : 2022/2782 Karar No : 2024/2143 DAVACI :... Enerji Elektrik Üretim Sanayi ve Ticaret A.Ş. VEKİLİ : Av. ... DAVALI : ... Kurumu VEKİLİ : Av. ... DAVANIN KONUSU : ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının 3. maddesinin (a) bendi ile aynı maddenin (b) bendinde yer alan "ile (a) bendinde belirtilen oranı" ibaresinin iptali istenilmektedir. DAVACININ İDDİALARI : Hibrit tesislerde güneş ve rüzgar enerjisine dayalı yardımcı kaynak tesis kurulu gücünün ana kaynağın kurulu gücünün %15'i ile sınırlı olmasına karar verildiği, söz konusu sınırlamanın eşitlik ilkesine aykırı olduğu ve hiçbir teknik gerekçesinin bulunmadığı, hibrit tesislere ilişkin ülke genelinde ciddi oranda açık kapasite bulunmasına rağmen sınırlama getirilmesinin haklı sebebinin bulunmadığı, hibrit tesislere ilişkin lisans tadillerinin TEİAŞ'ın iletim hatları üzerinde ekstra bir yük oluşturmayacağı, hibrit tesis kurma kararı aldıkları aşamada kapasite sınırına ilişkin bir düzenlemenin mevcut olmadığı, bu durumun hukuki güvenlik ve haklı beklenti ilkelerine aykırı olduğu, tadil başvuru tarihinden sonra yapılan düzenlemenin mevcut başvurulara da uygulanmasının geriye yürümezlik ilkesini ihlâl ettiği, %15'lik sınırlamanın yüksek kapasitede elektrik üretim tesisi kurulmasını engellediği ve bu nedenle dava konusu işlemde kamu yararı bulunmadığı ileri sürülmüştür. DAVALININ SAVUNMASI : Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığının tespiti hâlinde süre aşımı yönünden reddi gerektiği; Esasa ilişkin olarak ise, dava konusu Kurul kararıyla, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin (Yönetmelik) 18 ve 24. maddeleri kapsamında yardımcı kaynağı rüzgâr veya güneş enerjisine dayalı olacak şekilde kalan kapasitenin ve iptal edilen YEKA'lardan aktarılan yeni kapasitenin ne şekilde dağıtılacağına ilişkin daha önce alınmış kararlardaki temel değerlendirme prensipleri ile benzer doğrultuda olmak üzere yeni bir metodoloji oluşturmak amacıyla dava konusu Kurul kararının alındığı, dava konusu işlem ile bölgesel kapasitenin az sayıda şirkete tahsis edilerek diğer yatırımcıların birden çok kaynağa dayalı üretim tesisi kurmalarına engel olunmasının önlenmesi amacıyla yardımcı kaynak için tahsis edilecek kurulu gücün ana kaynağa dayalı ünitelerin toplam kurulu gücünün %15'ini aşmamasına karar verildiği, böylelikle TEİAŞ tarafından açıklanan bölgesel kapasitelerden çok sayıda yatırımcının faydalanmasına imkân tanındığı, birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisi kurulmak istenmesi halinde öncelikle TEİAŞ'ın açıkladığı bölgesel kapasitenin mevcut olması gerektiği, dava konusu işlem ile daha önce yardımcı kaynağa dayalı tesis kuramayacak kişilerin bu imkândan faydalanmasının sağlandığı, davacının bulunduğu beşinci bölgede de daha önce kapasite bulunmamaktayken dava konusu Kurul kararı ile 330 MW kapasite tahsisi yapıldığı, halihazırda yardımcı kaynağı rüzgâr ve güneş dışındaki bir kaynağa dayalı olarak yapılacak başvurularda herhangi bir kapasite sınırının bulunmadığı, nitekim TEİAŞ tarafından açıklanacak bölgesel kapasite bulunması hâlinde dava konusu Kurul kararındaki orana tâbi olmadan da başvuru yapılabildiği, birden çok kaynaklı üretim tesisinin kurulumunun yaygınlaşması ve santral sahasındaki alanların atıl kalmasının engellenerek verimin artırılmasına yönelik lehe bir düzenleme yapıldığı, düzensiz bir kaynak olan güneş ve rüzgar enerjisinin iletim sistemine etkisinin de gözetilmesi suretiyle işlem tesis edildiği savunulmuştur. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI ...'UN DÜŞÜNCESİ : Dava; ...tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının 3. maddesinin (a) bendi ile aynı maddenin (b) bendinde yer alan "ile (a) bendinde belirtilen oranı" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır. Dava dosyasının incelenmesinden; Niğde İli, Bor İlçesinde kurulu ve işletmede olan 5,475 MWm/5,335 MWe kurulu gücündeki yenilenebilir enerji kaynağına dayalı ve biyokütle kaynak tipindeki Bor BES için davacı şirkete, ... tarih ve... sayılı ürerim lisansının verildiği, davacı şirketin ... tarih ve ... sayılı ile...tarih ve ... sayılı yazılarıyla; Bor BES'in birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüştürülmesinin planlandığını belirterek ürerim lisansının, mevcut biyokütle kapasitesine ilave olarak güneş enerjisine dayalı 5,32 MWm güç ilavesiyle Bor BES'in gücünün 10,7990 MWm/5,3350 MWe olarak tadil edilmesi isteminde bulunduğu; bu kapsamda söz konusu şirket başvurularının bağlantı görüşü oluşturulması için davalı idarece TEİAŞ'a iletildiği; TEİAŞ'ın ... tarih ve ... sayılı yazısıyla; 5,32 MWp gücündeki GES projesinin sistem bağlantısının Teşekkülleri tarafından değerlendirildiği, Bor BES bünyesinde ilave yardımcı kaynak olarak 0,8002 MWp gücünde GES projesinin kurulmasının davalı idarece ilgili mevzuat çerçevesinde uygun görülmesi kaydıyla Teşekkülleri tarafından uygun olarak değerlendirildiği, ayrıca, yardımcı kaynak olarak kurulacak söz konusu GES projesinin Elektrik Şebeke Yönetmeliği Ek-18'de belirtilen koşulları sağlaması gerektiği yönünde görüş bildirilmesi üzerine, davacı şirketin revize talebinin TEİAŞ'ın görüşü doğrultusunda 0,800 MWp olarak... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile uygun bulunduğu ve lisans tadil işleminin sonuçlandırıldığı, ardından davacı şirket tarafından ... tarih ve ... sayılı başvuru ile, Bor BES'in yardımcı kaynağa dayalı ünitesinin toplam kurulu gücünün 5,3200 MWm olacak şekilde üretim lisansının tadil edilmemesinin hukuka aykırı olduğu öne sürülerek üretim lisansının tadil edilmesini istediği, bu başvurunun davalı idarenin... tarih ve ... sayılı işlemiyle reddi üzerine, ret işlemine karşı ... İdare Mahkemesinin E: ... sayılı esasında kayıtlı dava ile söz konusu ret işleminin dayanağı olduğundan bahisle ...tarih ve ... sayılı Kurul kararının 3. maddesinin (a) bendi ile aynı maddenin (b) bendinde yer alan "ile (a) bendinde belirtilen oranı" ibaresinin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır. Danıştay Onüçüncü Dairesinin 20/09/2022 tarihli ara kararı ile davalı idareden ve davacıdan; dava konusu ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının davacı şirket hakkında uygulanıp uygulanmadığının (bu karar kapsamında davacı şirket hakkında herhangi bir işlem tesis edilip edilmediğinin) sorularak bu hususa ilişkin bilgi ve belgelerin gönderilmesinin istenilmesine karar verilmiş, söz konusu ara kararına davacı şirketçe yanıt verilmemiş, davalı idarenin ... tarih ve ... sayılı yazısı ile verilen yanıtta ise, davacı şirketin 25/03/2021 tarihli üretim lisansının tadil edilmesi istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin (... İdare Mahkemesin E:... sayılı esasında dava konusu edilen işlem) dayanağının ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı olmayıp, başvurunun incelendiği dönemde yürürlükte olan...tarih ve ... sayılı Kurul kararı olduğu ifade edilerek ... sayılı Kurul kararının ... sayılı Kurul kararı ile yürürlükten kaldırıldığı ifade edilmiş ise de, bakılan davanın açıldığı tarihte ilk kez ... sayılı Kurul kararı ile getirilen, yardımcı kaynağa dayalı üniteler için tahsis edilecek toplam gücün, başvurudaki talep gücünü geçmemek üzere, ana kaynağa dayalı ünitelerin toplam elektriksel kurulu gücünün %15'ini aşmamasına ilişkin düzenlemenin davaya konu ... sayılı Kurul kararlarında da geçerliğini koruduğu görüldüğünden, davacının bu Kurul kararının iptalini istemede ehliyetli olduğu sonucuna varılarak, işin esasının incelenmesine geçildi. 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 7. maddesinin yedinci fıkrasında, yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisi kurmak amacıyla alınan lisanslar ve/veya bu lisanslar kapsamındaki tesisler için lisanslarında belirlenen sahaların dışına çıkılmaması ve TEİAŞ ve/veya ilgili dağıtım şirketinden alınan tadil kapsamındaki bağlantı görüşünün olumlu olması hâlinde kapasite artışı, modernizasyon, yenileme yatırımları ve tadilatlara izin verileceği; sekizinci fıkrasında, birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisleri ile üretim faaliyetinde bulunacak tüzel kişilerin önlisans ve lisanslarının verilmesi, tadili, sona erdirilmesi, iptali, süreleri, süre uzatımı, yenilenmesi ve lisans kapsamındaki hak ve yükümlülüklerin askıya alınması ile bu tüzel kişilerin piyasa faaliyetlerine ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği; 23. maddesinde, TEİAŞ ve dağıtım şirketlerinin, her yıl, takip eden beş yıl için ve takip eden on yıl için olmak üzere sistemlerine bağlanabilecek bölgesel üretim tesisi kapasitelerini yayımlayacağı, bu şekilde yayımlanan bölgesel kapasiteler dışında üretim tesislerine bağlantı görüşü verilmeyeceği, arz güvenliğinin sağlanması amacıyla Bakanlık ve piyasada rekabetin geliştirilmesi amacıyla Kurum tarafından talep edilmesi hâlinde, TEİAŞ ve dağıtım şirketlerinin, belirledikleri kapasiteleri ve bağlantı noktalarının sayısını sistem koşullarını dikkate alarak artıracağı; Geçici 29. maddesinde, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce bu Kanun kapsamında mevcut olan üretim veya otoprodüktör lisanslarını, önlisanslarını ya da lisans başvurularını sonlandırmak ya da kurulu güç düşümü suretiyle tadil etmek isteyen tüzel kişilerin bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihi takip eden iki ay içerisinde Kuruma başvurmaları hâlinde lisansları, önlisansları veya lisans başvuruları sonlandırılarak ya da tadil edilerek teminatların ilgisine göre kısmen veya tamamen iade edileceği kurala bağlanmıştır. Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin uyuşmazlık tarihi itibarıyla 18. maddesinin onikinci fıkrasında, "Önlisansa konu üretim tesisinin birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüştürülmesi kapsamında yapılan tadil başvurusu; a) Önlisansa derç edilmiş sahanın dışına çıkılmaması, b) Önlisansa derç edilmiş tesis toplam elektriksel kurulu gücünün değişmemesi, c) Önlisansa derç edilmiş mevcut bağlantı şekli ile bağlantı noktası ve gerilim seviyesinin değişmemesi, ç) Yardımcı kaynağı rüzgâr veya güneş enerjisi dayalı olan önlisanslar için yardımcı kaynaklara ilişkin Enerji İşleri Genel Müdürlüğü tarafından yapılan teknik değerlendirmenin uygun olması, d) Hidroelektrik kaynaklara dayalı önlisanslar için DSİ tarafından uygun görüş verilmesi, kaydıyla uygun bulunabilir. Uygun bulma Kurul kararının tebliğ tarihinden itibaren Kurul kararında belirlenen süre içerisinde, beşinci fıkrada belirlenen yükümlülüklerin tamamlanması, rüzgâr enerjisine dayalı üretim tesisleri için Teknik Etkileşim İzni Belgesinin alınması amacıyla ilgili kurumlara başvuru yapıldığına ilişkin belgenin ve Yüzer GES’ler veya hidroelektrik kaynaklara dayalı tesislerin kanal yüzeylerinde veya rezervuar alanında azami su kotu ile işletme kotu arasında kalan yerlerde kurulacak güneş enerjisine dayalı üniteler için DSİ ile kiralama sözleşmesi imzalanması için başvuru yapıldığına ilişkin belgenin Kuruma sunulması kaydıyla önlisans tadili yapılır."; 24. maddesinin onyedinci fıkrasında, "Üretim lisansına konu tesisin birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüştürülmesi kapsamında yapılan tadil başvurusu; a) Lisansa derç edilmiş sahanın dışına çıkılmaması, b) Lisansa derç edilmiş tesis toplam elektriksel kurulu gücünün değişmemesi, c) Üretim lisansına derç edilmiş mevcut bağlantı şekli, bağlantı noktası ve gerilim seviyesinin değişmemesi, ç) Yardımcı kaynağı rüzgâr veya güneş enerjisine dayalı olan lisanslar için yardımcı kaynaklara ilişkin Enerji İşleri Genel Müdürlüğü tarafından yapılan teknik değerlendirmenin uygun olması, d) Hidroelektrik kaynaklara dayalı lisanslar için DSİ tarafından uygun görüş verilmesi, kaydıyla uygun bulunabilir. Uygun bulma Kurul kararının tebliğ tarihinden itibaren Kurul kararında belirlenen süre içerisinde, dördüncü fıkrada belirlenen yükümlülüklerin tamamlanması, rüzgâr enerjisine dayalı üretim tesisleri için Teknik Etkileşim İzni Belgesinin ve Yüzer GES’ler veya hidroelektrik kaynaklara dayalı tesislerin kanal yüzeylerinde veya rezervuar alanında azami su kotu ile işletme kotu arasında kalan yerlerde kurulacak güneş enerjisine dayalı üniteler için DSİ ile imzalanan kiralama sözleşmesinin Kuruma sunulması kaydıyla lisans tadili yapılır." ; Geçici 32. maddesinde, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla bu Yönetmeliğin birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisi kurulmasına ilişkin hükümleri kapsamında Kuruma başvuruda bulunan tüzel kişilerin söz konusu başvurularına ilişkin bağlantı görüşü oluşturulmasına ilişkin süreç Kurul kararı ile belirlenir." kuralına yer verilmiştir. Elektrik Piyasasında Önlisans veya Lisanslara Konu Üretim Tesislerinin Santral Sahalarının Belirlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın uyuşmazlık tarihi itibarıyla 24. maddesinde, birden çok kaynaklı elektrik üretim tesislerinde kurulabilecek yardımcı kaynağa dayalı ünitelerin toplam mekanik gücünün; a) Ana kaynağa dayalı ünitelerin toplam elektriksel kurulu gücü 50 MW ve altında olan elektrik üretim tesislerinde, ana kaynağa dayalı ünitelerin toplam elektriksel kurulu gücünü, b) Ana kaynağa dayalı ünitelerin toplam elektriksel kurulu gücü 50 MW’ın üstünde olan elektrik üretim tesislerinde; 50 MW güce, ana kaynağın elektriksel kurulu gücünün 50 MW’ı aşan kısmının yarısına tekabül eden güç ilave edilerek bulunacak toplam gücü aşamayacağı, bu madde kapsamında tesis edilecek yardımcı kaynağa dayalı ünitelerin mekanik kurulu gücünün toplamda 100 MW’ı geçemeyeceği belirtilmiştir. Yönetmeliğin 24. maddesinin 17. fıkrasında, üretim lisansına konu tesisin birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüştürülmesi kapsamında yapılan tadil başvurusunun hangi koşulların sağlanması hâlinde uygun bulunabileceği belirtilmiş, dava konusu düzenleme ise bu koşullardan ikisini "lisansa dercedilmiş sahanın dışına çıkılmaması" ve "üretim lisansına dercedilmiş mevcut bağlantı şekli, bağlantı noktası ve gerilim seviyesinin değişmemesi" olarak sıralamıştır. Elektrik piyasasında tesis, elektrik enerjisi üretimi, iletimi veya dağıtımı faaliyeti yürütülen veya yürütülmeye hazır tesis, şebeke veya teçhizatı; ünite ise, bağımsız olarak yük alabilen ve yük atabilen her bir üretim grubunu ifade etmektedir. Bir lisans kapsamında birden fazla ünite bulunması mümkün olup, bu üniteler lisansa konu tesisten ayrı ve müstakil bir tesis olarak nitelendirilemez. Bu bakımdan üretim lisansı verilen tesis bir bütün olarak değerlendirilmelidir. Benzer yaklaşımı Yönetmelikteki birleşik yenilenebilir elektrik üretim tesisi tanımında da görmek mümkündür. Birleşik yenilenebilir elektrik üretim tesisi, şebekeye aynı bağlantı noktasından bağlanan tamamı yenilenebilir birden fazla enerji kaynağından elektrik üretmek amacı ile kurulan tek bir elektrik üretim tesisi olarak tanımlanmış olup, bu tanımdan hareketle üretim lisansının birden çok kaynaklı üretim tesisine dönüşmesi talebi kapsamında lisans sahibinin ana kaynağa yardımcı kaynak olarak farklı bir kaynak türünde kurulum yaptığı, söz konusu yardımcı kaynağın ayrı bir lisansı olmadığı için ayrı bir tesis olarak değil, lisans verilen ana kaynağın ünitesi olarak kabul edildiği, dolayısıyla ortada tek bir elektrik üretim tesisi bulunduğundan kurulacak yardımcı kaynağın lisansa dercedilen sahada kurulmasının ana kaynak ile de bütünlük sağlaması açısından önemli olduğu, hibrit üretim tesisi kurulumunda ana kaynak ile yardımcı kaynağın aynı sahada kurulmasının amaçlandığı anlaşılmaktadır. 10822 sayılı Kurul kararının dava konusu edilen maddeleri kapsamında ise, yardımcı kaynağa dayalı üniteler için tahsis edilecek toplam gücün, başvurudaki talep gücünü geçmemek üzere, ana kaynağa dayalı ünitelerin toplam elektriksel kurulu gücünün %15'ini aşmamasına karar verilmiştir. Yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisi kurmak amacıyla alınan lisanslar kapsamındaki tesislere yönelik kapasite artışı başvurularına izin verilebilmesi için TEİAŞ ve/veya ilgili dağıtım şirketinden alınan tadil kapsamındaki bağlantı görüşünün olumlu olması gerekmektedir. Bu genel kuralın yanı sıra 6446 sayılı Kanun'un verdiği yetki çerçevesinde birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisi ile faaliyet gösterecek tüzel kişilerin önlisans ve/veya lisans tadil başvurularında bağlantı görüşü oluşturulması gerekliliği dava konusu Kurul kararıyla belirlenmiştir. Bununla birlikte, ana kaynağı rüzgâr veya güneş olmayan proje veya tesislerin yardımcı kaynağı rüzgâr veya güneş olacak şekilde birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüşüm talebinde bulunulması hâlinde bu üniteler için tahsis edilecek toplam bağlantı kapasitesinin, ana kaynağa dayalı ünitelerin toplam elektriksel kurulu gücünün belli bir oranını aşmamasına dair üst limit getirilmiştir. İletim sisteminin, diğer bütün sistemlerde olduğu gibi kısıtlılıkları mevcuttur. Bu kısıtlılıkların yönetilebilmesi için, usul ve esasların belirlenmesi ve bu konuda bazı düzenlemelerin yapılması zorunludur. Birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüşüm taleplerine ilişkin olarak verilecek kararda gözetilen kriterlerden biri de bağlantı noktasında ve/veya bölgede TEİAŞ'ın boş kapasite olduğunu ilan etmesidir. Zira TEİAŞ tarafından ilan edilecek boş kapasite yalnızca tadil talebinin yapıldığı dönemdeki teknik altyapı müsaitlik durumunu değil, bunun yanında pek çok bütünsel ve geleceğe dönük planlamaların da göz önünde bulundurulmasını kapsar. İletim sistemi işletmecisi olarak TEİAŞ'ın sistem yönetimini çok sayıda parametreyi göz önünde bulundurarak yürütmesi gerektiği gibi, ilan edilecek boş kapasitelerde sadece noktasal bazda teknik yeterliliklerin hesaplanmasından ziyade kısa, orta ve uzun vadeli planlamalar da dikkate alınmaktadır. Öte yandan, dava konusu Kurul kararıyla, yardımcı kaynağı rüzgâr veya güneş enerjisine dayalı olacak şekilde birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüşüm taleplerinin hakkaniyetli bir şekilde karşılanması amaçlanmıştır. Bunun için 6446 sayılı Kanun'un Geçici 29. maddesi kapsamında açığa çıkan 1.026 MW'lık atıl kapasite tüm ilgililere eşit olarak uygulanan objektif bir kriter ile dağıtılarak ek bir yatırım imkânı sağlanmıştır. Söz konusu husus, Geçici 29. maddenin gerekçesinde, " (...) yeni yatırımlara kapasite imkânı oluşturularak kaynakların daha hızlı bir şekilde ekonomiye kazandırılmasına imkân sağlanması (...) öngörülmektedir." şeklinde belirtilmiştir. 10822 sayılı Kurul kararındaki %15'lik oran sadece yardımcı kaynağı rüzgâr veya güneş enerjisine dayalı olacak şekilde birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüşüm taleplerine ilişkin olup, TEİAŞ tarafından ilan edilecek boş kapasite bulunması hâlinde Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. ve 24. maddeleri kapsamında herhangi bir oransal sınırlamaya tâbi olmaksızın tadil başvurusunda bulunulabileceği gibi, yardımcı kaynağı rüzgâr ve güneş dışında bir kaynağa dayalı başvurularda da %15'lik sınır bulunmamaktadır. Bununla birlikte, %15'lik oranının getirildiği ... sayılı Kurul kararının, ...tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla yürürlükten kaldırıldığı, ... sayılı Kurul kararında da %15 oranının korunduğu, ancak ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile ... sayılı Kurul kararının 3. maddesi değiştirilerek %15 oranının kaldırıldığı, bu değişikliğin 01/09/2022 tarihinden itibaren yapılacak başvurulara uygulanmasına karar verildiği görülmüştür. Bu itibarla, 6446 sayılı Kanun'un ve ikincil mevzuatın tanıdığı yetkiye istinaden birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisinin kurulumunun yaygınlaşması ve santral sahasındaki alanların atıl kalmasının engellenerek verimin artırılmasına yönelik düzenleme yapıldığı, ana kaynak ile yardımcı kaynağın tek bir tesis bünyesinde faaliyet göstermesi nedeniyle aynı sahada kurulumlarının gerektiği ve açığa çıkan kapasitenin başvuru sahiplerine dengeli bir şekilde tahsis edilmesinin amaçlandığı anlaşıldığından, dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce duruşma için taraflara önceden bildirilen 14/05/2024 tarihinde, davacı vekili Av. ...'nin gelmediği, davalı idare vekili Av....'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE: USUL YÖNÜNDEN: Davalı idare tarafından, süresinde açılmadığının tespiti hâlinde davanın süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür. Davalı idarenin usule yönelik itirazı geçerli görülmemiştir. Öte yandan, davacı tarafından iptali istenilen Kurul kararı hükümlerinin ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile yürürlükten kaldırıldığı, davacının Bor BES tesisine ilişkin yardımcı kaynağa dayalı ünitelerin kurulu gücünün 5,32 MW olacak şekilde tadil edilmesi talebiyle yapmış olduğu başvurunun kısmen kabul edilerek kurulu gücün 0,800 MW olarak tadil edilmesine ilişkin işlemin ise ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı uyarınca tesis edildiği anlaşılmakla birlikte, dava konusu Kurul kararının 03/03/2022-01/09/2022 tarihleri arasında yürürlükte kaldığı ve TEİAŞ tarafından kapasite tahsisi amacıyla verilecek bağlantı görüşlerine ilişkin temel metodoloji niteliğinde olduğu, bu bakımdan yürürlükte kaldığı süre içerisinde davacının da aralarında bulunduğu elektrik üretim tesisi sahipleri tarafından yapılan veya yapılabilecek yardımcı kaynağa dayalı lisans tadili başvuruları bakımından uygulandığı (yapılan veya yapılabilecek başvurular açısından sınırlama getirdiği) anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararı bakımından davanın konusuz kalmadığı anlaşılmakla esasın incelenmesine geçilmiştir. ESAS YÖNÜNDEN: MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ: Davacı şirkete Niğde ili, Bor ilçesi sınırları içerisinde bulunan 5,479 MWm/5,335 MWe kurulu gücündeki Bor BES tesisi için ... tarih ve... sayılı üretim lisansı verilmiştir. Şirket davalı idareye yapmış olduğu 16/07/2021 ve 13/09/2021 tarihli başvurular ile Bor BES tesisinin birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüştürülmesinin planlandığını belirterek üretim lisansında yer alan tesis kurulu gücünün mevcut biyokütle kapasitesine ilave olarak güneş enerjisine dayalı 5,32 MWm güç ilavesiyle 10,7990 MWm/5,3350 MWe olarak tadil edilmesini talep etmiştir. Bu kapsamda, söz konusu talep, bağlantı görüşü oluşturulması amacıyla TEİAŞ'a iletilmiştir. TEİAŞ'ın ... tarih ve ... sayılı yazısıyla, ilave yardımcı kaynak olarak 0,802 MW gücünde güneş enerji santrali kurulmasının olumlu değerlendirildiği davalı idareye bildirilmiştir. Davacı şirket tarafından söz konusu görüş yazısı uyarınca talep edilen güç 0,800 MW olarak revize edilmiş, revize edilen ilave yardımcı kaynak talebi ... tarih ve ...sayılı Kurul kararı ile uygun bulunarak davacının lisans tadil talebi sonuçlandırılmıştır. Aktarılan süreç sonrasında davacı tarafından davalı idareye yapılan 12/01/2022 tarihli başvuru ile "BOR BES” tesisinin bulunduğu bölgede ilave yardımcı kaynak için yeterli kapasite bulunduğu, ayrıca Bor BES tesisinin yardımcı kaynağa dayalı ünitesinin toplam kurulu gücünün 5,3200 MWm olacak şekilde üretim lisansının tadil edilmesinin önünde herhangi bir teknik engel de söz konusu olmadığından bahisle üretim lisansının tadil edilmesi talep edilmiştir. Söz konusu başvuru, davalı idarenin ... tarih ve ... sayılı işlemi ile daha önce yapmış olduğu başvurunun ilave yardımcı kaynaklara ilişkin olarak ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı kapsamında değerlendirildiği gerekçesiyle reddedilmiştir. Bunun üzerine konuyla ilgili olarak yapılan araştırma neticesinde ... tarih ve ... sayılı dava konusu Kurul kararı ile ilave yardımcı kaynağa dayalı tesislere ilişkin olarak benzer sınırlamanın getirildiği gerekçesiyle bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 7. maddesinin yedinci fıkrasında, yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisi kurmak amacıyla alınan lisanslar ve/veya bu lisanslar kapsamındaki tesisler için lisanslarında belirlenen sahaların dışına çıkılmaması ve TEİAŞ ve/veya ilgili dağıtım şirketinden alınan tadil kapsamındaki bağlantı görüşünün olumlu olması hâlinde kapasite artışı, modernizasyon, yenileme yatırımları ve tadilatlara izin verileceği; sekizinci fıkrasında, birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisleri ile üretim faaliyetinde bulunacak tüzel kişilerin önlisans ve lisanslarının verilmesi, tadili, sona erdirilmesi, iptali, süreleri, süre uzatımı, yenilenmesi ve lisans kapsamındaki hak ve yükümlülüklerin askıya alınması ile bu tüzel kişilerin piyasa faaliyetlerine ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği; 23. maddesinde, TEİAŞ ve dağıtım şirketlerinin, her yıl, takip eden beş yıl için ve takip eden on yıl için olmak üzere sistemlerine bağlanabilecek bölgesel üretim tesisi kapasitelerini yayımlayacağı, bu şekilde yayımlanan bölgesel kapasiteler dışında üretim tesislerine bağlantı görüşü verilmeyeceği, arz güvenliğinin sağlanması amacıyla Bakanlık ve piyasada rekabetin geliştirilmesi amacıyla Kurum tarafından talep edilmesi hâlinde, TEİAŞ ve dağıtım şirketlerinin, belirledikleri kapasiteleri ve bağlantı noktalarının sayısını sistem koşullarını dikkate alarak artıracağı; Geçici 29. maddesinde, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce bu Kanun kapsamında mevcut olan üretim veya otoprodüktör lisanslarını, önlisanslarını ya da lisans başvurularını sonlandırmak ya da kurulu güç düşümü suretiyle tadil etmek isteyen tüzel kişilerin bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihi takip eden iki ay içerisinde Kuruma başvurmaları hâlinde lisansları, önlisansları veya lisans başvuruları sonlandırılarak ya da tadil edilerek teminatların ilgisine göre kısmen veya tamamen iade edileceği kurala bağlanmıştır. Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin uyuşmazlık tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle 18. maddesinin onikinci fıkrasında, "Önlisansa konu üretim tesisinin birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüştürülmesi kapsamında yapılan tadil başvurusu; a) Önlisansa derç edilmiş sahanın dışına çıkılmaması, b) Önlisansa derç edilmiş tesis toplam elektriksel kurulu gücünün değişmemesi, c) Önlisansa derç edilmiş mevcut bağlantı şekli ile bağlantı noktası ve gerilim seviyesinin değişmemesi, ç) Yardımcı kaynağı rüzgâr veya güneş enerjisi dayalı olan önlisanslar için yardımcı kaynaklara ilişkin Enerji İşleri Genel Müdürlüğü tarafından yapılan teknik değerlendirmenin uygun olması, d) Hidroelektrik kaynaklara dayalı önlisanslar için DSİ tarafından uygun görüş verilmesi, kaydıyla uygun bulunabilir. Uygun bulma Kurul kararının tebliğ tarihinden itibaren Kurul kararında belirlenen süre içerisinde, beşinci fıkrada belirlenen yükümlülüklerin tamamlanması, rüzgâr enerjisine dayalı üretim tesisleri için Teknik Etkileşim İzni Belgesinin alınması amacıyla ilgili kurumlara başvuru yapıldığına ilişkin belgenin ve Yüzer GES’ler veya hidroelektrik kaynaklara dayalı tesislerin kanal yüzeylerinde veya rezervuar alanında azami su kotu ile işletme kotu arasında kalan yerlerde kurulacak güneş enerjisine dayalı üniteler için DSİ ile kiralama sözleşmesi imzalanması için başvuru yapıldığına ilişkin belgenin Kuruma sunulması kaydıyla önlisans tadili yapılır."; 24. maddesinin onyedinci fıkrasında, "Üretim lisansına konu tesisin birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüştürülmesi kapsamında yapılan tadil başvurusu; a) Lisansa derç edilmiş sahanın dışına çıkılmaması, b) Lisansa derç edilmiş tesis toplam elektriksel kurulu gücünün değişmemesi, c) Üretim lisansına derç edilmiş mevcut bağlantı şekli, bağlantı noktası ve gerilim seviyesinin değişmemesi, ç) Yardımcı kaynağı rüzgâr veya güneş enerjisine dayalı olan lisanslar için yardımcı kaynaklara ilişkin Enerji İşleri Genel Müdürlüğü tarafından yapılan teknik değerlendirmenin uygun olması, d) Hidroelektrik kaynaklara dayalı lisanslar için DSİ tarafından uygun görüş verilmesi, kaydıyla uygun bulunabilir. Uygun bulma Kurul kararının tebliğ tarihinden itibaren Kurul kararında belirlenen süre içerisinde, dördüncü fıkrada belirlenen yükümlülüklerin tamamlanması, rüzgâr enerjisine dayalı üretim tesisleri için Teknik Etkileşim İzni Belgesinin ve Yüzer GES’ler veya hidroelektrik kaynaklara dayalı tesislerin kanal yüzeylerinde veya rezervuar alanında azami su kotu ile işletme kotu arasında kalan yerlerde kurulacak güneş enerjisine dayalı üniteler için DSİ ile imzalanan kiralama sözleşmesinin Kuruma sunulması kaydıyla lisans tadili yapılır." ; Geçici 32. maddesinde, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla bu Yönetmeliğin birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisi kurulmasına ilişkin hükümleri kapsamında Kuruma başvuruda bulunan tüzel kişilerin söz konusu başvurularına ilişkin bağlantı görüşü oluşturulmasına ilişkin süreç Kurul kararı ile belirlenir." kuralına yer verilmiştir. Elektrik Piyasasında Önlisans veya Lisanslara Konu Üretim Tesislerinin Santral Sahalarının Belirlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın uyuşmazlık tarihinde yürürlükte bulunan haliyle 24. maddesinde, birden çok kaynaklı elektrik üretim tesislerinde kurulabilecek yardımcı kaynağa dayalı ünitelerin toplam mekanik gücünün; a) Ana kaynağa dayalı ünitelerin toplam elektriksel kurulu gücü 50 MW ve altında olan elektrik üretim tesislerinde, ana kaynağa dayalı ünitelerin toplam elektriksel kurulu gücünü, b) Ana kaynağa dayalı ünitelerin toplam elektriksel kurulu gücü 50 MW’ın üstünde olan elektrik üretim tesislerinde; 50 MW güce, ana kaynağın elektriksel kurulu gücünün 50 MW’ı aşan kısmının yarısına tekabül eden güç ilave edilerek bulunacak toplam gücü aşamayacağı, bu madde kapsamında tesis edilecek yardımcı kaynağa dayalı ünitelerin mekanik kurulu gücünün toplamda 100 MW’ı geçemeyeceği belirtilmiştir. ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının davaya konu 3. maddesinde ise "Bu Kurul kararı kapsamında; yardımcı kaynağa dayalı üniteler için tahsis edilecek toplam gücün, a) Başvurudaki talep gücünü geçmemek üzere, daha önce birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüşüm kapsamında tahsis edilmiş kapasiteler dahil, ana kaynağa dayalı ünitelerin toplam elektriksel kurulu gücünün %15'ini aşmamasına, b) Bir bölge için toplam yardımcı kaynak kapasite talebinin açıklanan bölge kapasitesini aşması durumunda, söz konusu bölgesel kapasitenin, birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüşüm talep edilen proje ve tesislere, başvurudaki talep gücü ile (a) bendinde belirtilen oranı aşmamak üzere, önlisans veya lisansına derç edilmiş olan elektriksel kurulu güçleri oranında tahsis edilmesine,..." kurallarına yer verilmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: DAVA KONUSU İŞLEMİN İNCELENMESİ: İdarenin düzenleyici işlem yapabilme yetkisi, Anayasa'nın 124. maddesine dayanan anayasal bir yetki olup, mevzuatla verilen görevlerin yerine getirilmesi amacıyla idarece düzenleyici işlemler yapılabileceği kuşkusuzdur. Kamu hizmetlerinin hangi şartlar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden tespit etmek her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara uyum sağlamak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla ve kurallar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişikliklerin yapılması konusunda da idareye takdir yetkisi tanınmıştır. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlardaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir. Kamu hizmetlerinin değişen şartlara uyarlanması ve geliştirilmesi ihtiyacı, idarelere, kamu hizmetinin sunumuna ilişkin düzenleyici işlemlerin değiştirilebilmesi ya da yürürlükten kaldırılabilmesi imkânını tanımakta olup, diğer idareler ile karşılaştırıldığında, bağımsız idarî otoritelerin düzenleme yapma ve mevcut düzenlemelerde değişiklik yapma yetkisinin, düzenlemeye tâbi piyasanın dinamik ve teknik yapısı gereği daha kapsamlı olduğu konusunda tereddüt bulunmamaktadır. ... sayılı Kurul kararının dava konusu edilen maddeleri kapsamında, yardımcı kaynağa dayalı üniteler için tahsis edilecek toplam gücün, başvurudaki talep gücünü geçmemek üzere, ana kaynağa dayalı ünitelerin toplam elektriksel kurulu gücünün %15'ini aşmamasına, bir bölge için toplam yardımcı kaynak kapasite talebinin açıklanan bölge kapasitesini aşması durumunda, söz konusu bölgesel kapasitenin, birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüşüm talep edilen proje veya tesislere, başvurudaki talep gücü ile %15 oranını aşmamak üzere, önlisans veya lisansına dercedilmiş olan elektriksel kurulu güçleri oranında tahsis edilmesine karar verilmiştir. Yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisi kurmak amacıyla alınan lisanslar kapsamındaki tesislere yönelik kapasite artışı başvurularına izin verilebilmesi için TEİAŞ ve/veya ilgili dağıtım şirketinden alınan tadil kapsamındaki bağlantı görüşünün olumlu olması gerekmektedir. Bu genel kuralın yanı sıra 6446 sayılı Kanun'un verdiği yetki çerçevesinde birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisi ile faaliyet gösterecek tüzel kişilerin önlisans ve/veya lisans tadil başvurularında bağlantı görüşü oluşturulması gerekliliği dava konusu Kurul kararıyla belirlenmiştir. Bununla birlikte, ana kaynağı rüzgâr veya güneş olmayan proje veya tesislerin yardımcı kaynağı rüzgâr veya güneş olacak şekilde birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüşüm talebinde bulunulması hâlinde bu üniteler için tahsis edilecek toplam bağlantı kapasitesinin, ana kaynağa dayalı ünitelerin toplam elektriksel kurulu gücünün belli bir oranını aşmamasına dair üst limit getirilmiştir. İletim sisteminin, diğer bütün sistemlerde olduğu gibi kısıtlılıkları mevcuttur. Bu kısıtlılıkların yönetilebilmesi için, usul ve esasların belirlenmesi ve bu konuda bazı düzenlemelerin yapılması zorunludur. Birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüşüm taleplerine ilişkin olarak verilecek kararda gözetilen kriterlerden biri de bağlantı noktasında ve/veya bölgede TEİAŞ'ın boş kapasite olduğunu ilan etmesidir. Zira TEİAŞ tarafından ilan edilecek boş kapasite yalnızca tadil talebinin yapıldığı dönemdeki teknik altyapı müsaitlik durumunu değil, bunun yanında pek çok bütünsel ve geleceğe dönük planlamaların da göz önünde bulundurulmasını kapsar. İletim sistemi işletmecisi olarak TEİAŞ sistem yönetimini çok sayıda parametreyi göz önünde bulundurarak yürüttüğü gibi, ilan edilecek boş kapasitelerde noktasal bazda teknik yeterliklerin hesaplanmasından ziyade kısa, orta ve uzun vadeli planlamalar da dikkate alınmaktadır. Dava konusu Kurul kararıyla, yardımcı kaynağı rüzgâr veya güneş enerjisine dayalı olacak şekilde birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüşüm taleplerinin hakkaniyetli bir şekilde karşılanması amaçlanmıştır. Bunun için önceki başvurulardan kalan kapasite ile iptal edilen YEKA'lardan aktarılan kapasitelerin toplamı olan 2.787,7 MW'lık kapasite tüm ilgililere eşit olarak uygulanan objektif bir kriter ile dağıtılarak ek bir yatırım imkânı sağlanmıştır. ... sayılı Kurul kararındaki %15'lik oran sadece yardımcı kaynağı rüzgâr veya güneş enerjisine dayalı olacak şekilde birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüşüm taleplerine ilişkin olup, TEİAŞ tarafından ilan edilecek boş kapasite bulunması hâlinde Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18 ve 24. maddeleri kapsamında herhangi bir oransal sınırlamaya tâbi olmaksızın tadil başvurusunda bulunulabileceği gibi, yardımcı kaynağı rüzgâr ve güneş dışında bir kaynağa dayalı başvurularda da %15'lik sınır bulunmamaktadır. Diğer taraftan, davacının tesisinin bulunduğu bölgede TEİAŞ tarafından ilan edilen boş kapasite olmadığından güneş enerjisine dayalı yardımcı kaynak kurulması mümkün değil iken, gerek 10375 sayılı Kurul kararı gerekse dava konusu Kurul kararı kapsamında aynı bölge için kapasite tahsisi yapılması neticesinde birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisinin kurulabilir hâle geldiği görüldüğünden, davacının tadil başvuru tarihinden sonra yapılan düzenlemenin geriye yürümezlik ilkesini ihlâl ettiği iddiasına itibar edilmemiştir. Bu itibarla, 6446 sayılı Kanun'un ve ikincil mevzuatın tanıdığı yetkiye istinaden birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisinin kurulumunun yaygınlaşması ve santral sahasındaki alanların atıl kalmasının engellenerek verimin artırılmasına yönelik düzenleme yapıldığı, yardımcı kaynağa dayalı elektrik üretim tesisi uygulamasının yeni bir uygulama olması ve piyasada faaliyet gösteren tüm tesis sahiplerinin ilk defa başvuru yapacak olması nedeniyle, bölgesel kapasitenin az sayıda şirkete tahsis edilmesinin ve buna bağlı olarak diğer tesis sahiplerinin birden fazla kaynağa dayalı üretim tesisi başvurularının reddedilmesinin önlenmesi amacıyla yardımcı kaynak için tahsis edilecek kurulu gücün ana kaynağa dayalı ünitelerin toplam kurulu gücünün %15'i olarak belirlendiği, böylelikle TEİAŞ tarafından açıklanan bölgesel kapasitelerden azami sayıda tesis sahibinin faydalanmasına imkân tanındığı, başvuruların zaman içerisinde azalması sonucunda %15 sınırının kaldırıldığı, belirtilen usul ile mevcut kapasiteden daha fazla yatırımcının faydalanmasının ve kapasitenin başvuru sahiplerine dengeli bir şekilde tahsis edilmesinin amaçlandığı anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık görülmemiştir. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. DAVANIN REDDİNE, 2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, 3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, 4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine, 5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 14/05/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.