Danıştay Kararı · E. 2023/3463 · K. 2024/2149

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2023/3463 E.  ,  2024/2149 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONÜÇÜNCÜ DAİRE Esas No:2023/3463 Karar No:2024/2149 TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... VEKİLİ : Av. ... KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Belediye Başkanlığı (E-Tebligat) VEKİLLERİ : Av. ... İSTEMİN KONUSU : ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: Eskişehir ili, Alpu ilçesi, ... Mahallesi'nde, Alpu Belediyesi mülkiyetinde, bulunan ... ada, ... parsel ve ... ada, ... parsel sayılı taşınmazların 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 45. maddesi gereğince açık teklif usulü ile satışa çıkarılmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı Aplu Belediye Encümeni kararı ile bu karar kapsamında gerçekleştirilen tüm ihaleye hazırlık işlemlerinin, ihale ilanının ve anılan taşınmazların ihale edilmesine ilişkin işlemin iptali istenilmiştir. İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; Uyuşmazlığa konu taşınmazların ihaleye çıkarılmasına ilişkin Alpu Belediye Encümeni'nin ... tarih ve ... sayılı kararı ile bu karar kapsamında yapılan ihale ilanı yönünden; uyuşmazlığa konu taşınmazların davacıya ihale edilmesine yönelik tasarrufların, Alpu Belediye Encümeni'nin ... tarih ve ... sayılı kararı iptal edildiği, söz konusu "ihalenin iptali" işlemine karşı davacı tarafından açılmış bir davanın mevcut olmadığı, her ne kadar davacı tarafından anılan ihalenin iptali kararının usulüne uygun biçimde tarafına tebliğ edilmediği ve bu nedenle ihalenin iptaline yönelik söz konusu tasarrufun hukuka aykırı olduğu ileri sürülmekte ise de, bahse konu iddianın ancak ihalenin iptali işlemine yönelik olarak açılmış bir davanın konusunu teşkil edebileceği; öte yandan, anılan taşınmazların ihaleye çıkarılmasına ilişkin işbu davaya konu işlem ile ihale ilanı bakımından, Alpu Belediye Meclisi'nin ... tarih ve ... sayılı kararı kapsamında satış izni verilen uyuşmazlığa konu taşınmazlara ilişkin olarak sunulan ... tarih ve E.. sayılı yaklaşık maliyet bildiri mektubu doğrultusunda, 23/05/2023 tarihli Muhammen Bedel Tespit Komisyonu kararı ile, 350,00-TL/m² tutarında muhammen bedel tespitinde bulunulduğu, anılan taşınmazların 2886 sayılı Kanun'un 45. maddesi uyarınca açık teklif usulü ile 13/06/2023 tarihinde ihale edileceğinin kararlaştırıldığı ve buna yönelik ilk ilanın, ... tarihinde ... ilan numarası ile, ikinci ilanın ise ... tarihinde ... ilan numarası ile yerel gazetede yayımlandığı, taşınmazların ihaleye çıkarılıp çıkarılmaması hususunda takdir yetkisi bulunan davalı idarenin, mezkur taşınmazları 2886 sayılı Kanun'da yer alan usul ve esaslara uygun biçimde ihaleye çıkardığı ve ihale ilanının da usulüne uygun olarak yapıldığı anlaşıldığından, anılan taşınmazların ihaleye çıkarılmasına ilişkin işlem ile bu işlem kapsamında yapılan ihale ilanında hukuka aykırılık bulunmadığı; Uyuşmazlığa konu taşınmazların ihale sürecindeki hazırlık işlemleri ile taşınmazların ihale edilmesine ilişkin ihale kararı yönünden; dava konusu parsellerin de arasında yer aldığı taşınmazlara ilişkin olarak 13/06/2023 tarihinde gerçekleştirilen ihalede, uyuşmazlık konusu Eskişehir ili, Alpu ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... ve ... parsel sayılı taşınmazlar bakımından istekli bulunmadığından, ... tarih ve ... sayılı ihale komisyonu kararı ile 2886 sayılı Kanun'un 43. maddesi uyarınca söz konusu taşınmazların pazarlık usulü ile satışına karar verildiği, ancak davalı idare tarafından dava dosyasına sunulan 16/08/2023 havale tarihli beyan dilekçesinin incelenmesinden, mezkur taşınmazların halihazırda herhangi bir kişiye ihalesine veya satışına ilişkin olarak tesis edilmiş bir işlemin mevcut olmadığının beyan edildiği görülmekle, anılan taşınmazlar bakımından alınmış kesin ve yürütülebilir mahiyette idari bir işlemin (ihale kararının) mevcut olmadığının anlaşıldığı ve bu haliyle ihale kararının iptali istemi yönünden davanın incelenmeksizin reddi gerektiği; diğer yandan, dava konusu edilerek iptali istenilen ihale hazırlık işlemleri bakımından ise, yukarıda değinildiği üzere hazırlayıcı işlemlerin ilgililer hakkında yeni bir hukuki durum ortaya koymayan, bilgi verici işlemler olmaları sebebiyle, kesin ve yürütülebilir işlem mahiyetinde olmayan ihaleye hazırlık işlemlerinin iptali istemi yönünden de davanın incelenmeksizin reddi gerektiği sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle, dava konusu taşınmazların ihaleye çıkarılmasına ilişkin işlem ile bu işlem kapsamında gerçekleştirilen ihaleye yönelik ihale ilanının iptali istemine ilişkin kısmı bakımından davanın reddine, dava konusu taşınmazların ihale sürecindeki ihaleye hazırlık işlemleri ile söz konusu taşınmazların ihale edilmesine yönelik ihale kararının iptali istemine ilişkin kısmı bakımından ise davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir. TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, fesih bildirimine ilişkin yapılan tebligatın geçersiz olduğu, tebligatta muhatabın adreste bulunmama nedeninin belirtilmediği ve kendisi ile aynı adreste oturmayan annesine tebligat yapıldığı, bu sebeple taraflar arasındaki satış sözleşmesinin ayakta olduğu, yeniden ihale yapılamayacağı, ihaleye yönelik işlemlerin hukuka aykırı olduğu; öte yandan, yeni ihalede taşınmazların tahmini bedelinin hatalı belirlendiği ileri sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE : MADDİ OLAY: Mülkiyeti Alpu Belediyesine ait Eskişehir ili, Alpu ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... ve ... parsel sayılı taşınmazlar ... tarih ve ... sayılı Alpu Belediye Encümeni kararı ile 2886 sayılı Kanun'un 45. maddesi kapsamında satış için ihaleye çıkarılmış ve 30/06/2015 tarihinde gerçekleştirilen ihale davacı uhdesinde kalmıştır. Davalı idare ile davacı arasında 13/07/2015 tarihli arsa satış sözleşmesi imzalanmış, ancak bahse konu sözleşmede öngörülen süre içerisinde anılan taşınmazların bedellerinin davacı tarafından ödenmemesi üzerine, Alpu Belediye Encümeni'nin ... tarih ve ... sayılı kararı ile söz konusu taşınmazların davacıya ihale edilmesine dair ihale komisyonu kararının iptaline karar verilmiştir. Aralarında Eskişehir ili, Alpu ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... ve ... parsel sayılı taşınmazların da yer aldığı davalı idareye ait taşınmazların 2886 sayılı Kanun'un 45. maddesi kapsamında satışları için Alpu Belediye Encümeni'nin ... tarih ve ... sayılı kararı ile ihaleye çıkılmasına karar verilmesi neticesinde, anılan Encümen kararının uyuşmazlığa konu parsellere ilişkin kısmı ile, bu karar doğrultusunda gerçekleştirilen tüm ihaleye hazırlık işlemlerinin, ihale ilanının ve anılan taşınmazların ihale edilmesine ilişkin işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında menfaatleri ihlâl edilenler tarafından, tam yargı davaları da idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan davalar olarak tanımlanmış; 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (d) bendinde, dava dilekçelerinin, idarî davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği; 15. maddesinin 1/b bendinde ise, 14. maddenin 3/d bendinde yazılı hâllerde davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır. 28/06/2014 tarih ve 29044 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6545 sayılı Kanun'un 18. maddesiyle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'na eklenen "İvedi yargılama usûlü"nün düzenlendiği 20/A maddesinde, "1. İvedi yargılama usulü aşağıda sayılan işlemlerden doğan uyuşmazlıklar hakkında uygulanır: a) İhaleden yasaklama kararları hariç ihale işlemleri (...) 2. İvedi yargılama usûlünde: (...) g) Verilen nihai kararlara karşı tebliğ tarihinden itibaren on beş gün içinde temyiz yoluna başvurulabilir. (...) i) Danıştay evrak üzerinde yaptığı inceleme sonunda, maddi vakıalar hakkında edinilen bilgiyi yeterli görürse veya temyiz sadece hukukî noktalara ilişkin ise yahut temyiz olunan karardaki maddi yanlışlıkların düzeltilmesi mümkün ise işin esası hakkında karar verir. Aksi hâlde gerekli inceleme ve tahkikatı kendisi yaparak esas hakkında yeniden karar verir. Ancak, ilk inceleme üzerine verilen kararlara kârşı yapılan temyizi haklı bulduğu hâllerde kararı bozmakla birlikte dosyayı geri gönderir. Temyiz üzerine verilen kararlar kesindir." kuralına yer verilmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: 1. Temyize konu İdare Mahkemesi kararının, davanın reddine ilişkin kısmı ile taşınmazların ihale edilmesine ilişkin ihale kararı yönünden davanın incelenmeksizin reddine ilişkin kısmında hukuki isabetsizlik bulunmamaktadır. 2. Temyize konu İdare Mahkemesi kararının, ihale sürecindeki hazırlık işlemleri yönünden davanın incelenmeksizin reddine ilişkin kısmının incelenmesi: İdari işlemler, idari makamların, kamu gücü kullanarak, idare işlevine ilişkin olarak tesis ettikleri, muhatapları yönünden çeşitli hak ve/veya yükümlülükler doğuran, muhataplarının hukuki durumlarında değişiklik yapan tek yanlı irade açıklamalarıdır. Buna göre, idari işlemlerin "idarî makamlarca tesis edilmiş olma", "tek yanlı olma" ve "icraîlik niteliğini taşıma" unsurlarını bünyesinde barındırması gerekmektedir. Bir işlemin iptal davasına konu edilebilir nitelikte kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığının, işlemin adına veya idarenin nitelendirmesine bakılarak değil, başkaca bir işleme gerek kalmaksızın, tesis edildiği anda hukuk düzeninde değişiklik meydana getirip kendiliğinden sonuç doğurup doğurmadığına bakılarak belirlenmesi gerekmektedir. Bir idarî işlemin kesin ve yürütülmesi gereken işlem sayılabilmesi, hukuk düzeninde varlık kazanabilmesi için gerekli idarî usûlün son aşamasını da geçirmiş bulunmasına, bir başka idarî makamın onayına ihtiyaç göstermeksizin hukuk düzeninde değişiklikler meydana getirebilmesine bağlı bulunmaktadır. İlgililerin hukukî durumları üzerinde etki yaparak, ilgililer için yeni hukukî durumlar doğuran, ilgililerin mevcut hukukî durumlarını değiştiren veya ortadan kaldıran işlemler, icraî nitelik taşıyan işlemlerdir. Bu kapsamda, idarî bir işlemin icraîliği, esasen herhangi bir uyuşmazlığa sebebiyet verme imkân ve kabiliyetine bağlıdır (Ali Diren, B. No: 2015/13108, 18/4/2018, § …). İhale gerçekleştirilmeden önce idareler tarafından birtakım hazırlık işlemlerinin yapılması gerekmektedir. Devlet İhale Kanunu'nda, yapılacak işlerin genel, özel, teknik ve idari esas ve usullerini gösteren belge veya belgeler olarak tanımlanan şartnamelerin hazırlanması, ihalenin temel unsuru olan bedelin hesaplanması, ihalenin ilanı gibi işlemler bu hazırlık işlemlerinin başlıcalarıdır. İdare tarafından gerçekleştirilen bu işlemlerin çoğu idarenin iç işleyişinde kalmayıp, ilgililerinin hukuki durumları üzerinde etki yaratmaktadır. İdarece tek yanlı olarak ihale konusu işin özelliğine göre hazırlanan şartnameler ihale sürecine ve sözleşmenin icrasına ilişkin kurallar içermektedir. İhale sürecinin bir aşamasını oluşturan bu işlemlerin etkisi idarenin iç işleyişini aşmakta, sözleşmenin imzalanması ile birlikte artık bir sözleşme kuralı halini almaktadır. Yine tahmini bedelin hesaplanması işlemi, bu bedele ihale şartnamesinde yer verilecek olması, ihaleye katılanların tekliflerini bu bedele göre belirlemesi ve ihaleye katılımı etkileyecek olması nedeniyle ilgililerin hukuki durumunu doğrudan etkilemektedir. Bu itibarla, dava konusu ihaleye ilişkin hazırlık işlemlerinin kesin ve yürütülmesi gerekli bir işlem olmadığı gerekçesiyle davanın incelenmeksizin reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararında usul kurallarına uygunluk bulunmamaktadır. Bu noktada, Mahkeme kararının bozulmasıyla birlikte Dairemizce işin esası hakkında bir karar verilip verilemeyeceğinin değerlendirilmesi gerekmektedir. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesi ile idarî yargıda başvuru, inceleme ve yargılama usûIüne ilişkin olarak bazı yenilikler getirilmiş, genel yargılama usulüne göre yargılama sürecini hızlandıracak önemli değişiklikler yapılmıştır. Buna göre, temyiz incelemesine ilişkin olarak, 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinde öngörülen özel yargılama usûlünde genel kural, temyiz incelemesine konu olan kararda hukukî isabet görülmediğinin temyiz mercii tarafından tespit edilmesi hâlinde, dosyanın kararı veren mahkeme veya daireye geri gönderilmesi yerine, uyuşmazlığın esasının bizzat çözümlenerek karara bağlanması olup, bozma ile birlikte dosyanın geri gönderilmesi sadece ilk inceleme üzerine verilen kararlarla sınırlı tutulmuştur. Bununla birlikte, 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinde yer alan "Verilen nihaî kararlara karşı tebliğ tarihinden itibaren on beş gün içinde temyiz yoluna başvurulabilir." hükmünde geçen "nihaî kararlar”dan anlaşılması gereken, davaya konu edilen işlemlerin ilk derece yargı yeri olarak hukuka uygunluk denetiminin yapılması ve bu konularda verilmiş nihaî bir kararın varlığı olduğundan, ilk derece yargı yerince davanın konusunun yanlış nitelendirilerek uyuşmazlık ile ilgili hukuka uygunluk denetimi yapılmadığı ve hüküm kurulmadığı durumlarda, ilk derecede uyuşmazlıkla ilgili verilmiş nihaî bir karardan söz edilmesi mümkün olmayıp temyiz aşamasında Danıştay'ca, ilk derece mahkemesi tarafından hüküm kurulmayan işlemle ilgili olarak uyuşmazlığın esası incelenerek hüküm kurulması hâlinde Kanun'un öngördüğü iki aşamalı yargısal denetimin gerçekleşmeyeceği açıktır. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinde, ilk derece mahkemelerince, uyuşmazlığa konu edilen işlemlerin hukuka uygunluk denetiminin yapılmamış olması hâlinde, üst derece mahkemesince ne yönde bir karar verileceği hususunda açık bir kural öngörülmemiş ise de, bu konunun kanun koyucu tarafından önceden öngörülmesinin mümkün olmaması ve hukuka uygun olanın, uyuşmazlığın tüm boyutuyla ele alınıp, bu çerçevede bir hüküm kurulması olduğundan, bu istisnai durumun ayrıca düzenlenmesine yasama organınca gerek görülmediği anlaşılmaktadır. Dava konusu uyuşmazlığın 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesi kapsamında ivedi yargılama usûlüne tabi "ilk derece" ve "temyiz" olmak üzere iki aşamalı olarak incelenmek zorunda olunması nedeniyle, ilk derece mahkemesince uyuşmazlıkla ilgili hüküm kurulmayan bir konuda, temyiz mercii tarafından dava konusu işlemin esasına ilişkin doğrudan yargılama yapılarak bir hüküm kurulmaması gerekir. Bu itibarla, adil yargılanma hakkı kapsamında iki aşamalı olması gereken yargısal denetimin ilk aşaması olan ilk derecede yargısal denetimin gerçekleştirilmesi, dolayısıyla ihale sürecindeki hazırlık işlemlerinin hukuka uygun olup olmadığı noktasında irdeleme yapılarak yeniden bir karar verilebilmesi için dosyanın İdare Mahkemesi'ne gönderilmesi gerekmektedir. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1. Davacının temyiz isteminin kısmen reddine, 2. ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının davanın reddine ilişkin kısmı ile taşınmazların ihale edilmesine ilişkin ihale kararı yönünden davanın incelenmeksizin reddine ilişkin kısmında 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından anılan Mahkeme kararının bu kısımları ile davalı idare lehine vekalet ücretine hükmedilmesine ilişkin kısmının ONANMASINA, 3. Davacının temyiz isteminin kısmen kabulüne; 4. Temyize konu Mahkeme kararının ihale sürecindeki hazırlık işlemleri yönünden davanın incelenmeksizin reddine ilişkin kısmının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA, 5. Bozulan kısım hakkında yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkeme'ye gönderilmesine, 6. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 14/05/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.