Danıştay Kararı · E. 2024/560 · K. 2024/2182

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2024/560 E.  ,  2024/2182 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONÜÇÜNCÜ DAİRE Esas No:2024/560 Karar No:2024/2182 TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Yemek Kurumsal Organizasyon Ltd. Şti. VEKİLİ : Av. ... KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Kurumu VEKİLİ : Av. ... İSTEMİN KONUSU : ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: Beyşehir Devlet Hastanesi Başhekimliği'nce ... tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen ... ihale kayıt numaralı "24 Aylık Malzemeli Yemek Hazırlama, Dağıtım ve Sonrası Hizmetleri" ihalesine ait ihale dokümanına yönelik itirazen şikayet başvurusunun süre yönünden reddine ilişkin Kamu İhale Kurulu (Kurul)'nun 27/09/2023 tarih ve 2023/UH.IV-1247 sayılı kararının iptali istenilmiştir. İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; davacının, ihaleyi gerçekleştirilen idareye 13/07/2023 tarihinde şikayet başvurusunda bulunduğu, başvurunun idarece 17/07/2023 tarihli yazı ile reddedildiği ve anılan yazının davacıya aynı gün 17/07/2023 tarihinde tebliğ edildiği, akabinde davacının 18/09/2023 tarihinde Kurum'a itirazen şikâyet başvurusunda bulunduğu, başvurunun dava konusu Kurul kararıyla süre yönünden reddedildiği; Uyuşmazlıkta, şikayetin reddine ilişkin 17/07/2023 tarihli işlemde şikayetçinin başvuracağı mercii ile başvuru süresinin belirtilmediği, Kurul'ca, bu eksiklik göz önünde bulundurularak, somut olayda itirazen şikayet süresinin 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinde düzenlenen 60 günlük genel dava açma süresine tabi olduğunun kabulü ile değerlendirme yapıldığı, 19/06/2022 tarih ve 31871 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu'nun 15/03/2022 tarih ve E:2021/2, K:2022/1 sayılı kararına atıfta bulunulduğu ve itirazen şikayet başvurusu 60 günlük süre içinde yapılmadığından bahisle başvurunun süre yönünden reddine karar verildiği; Davacı şirket tarafından, Kurul kararında atıfta bulunulan Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu kararında "idari işlemlerde dava açma süresinin belirtilmediği hallerde özel ve genel dava açma süresinin işletilmesi veya işletilmemesi konusunda Danıştay dava daireleri ile kurullarının kararları arasında var olan içtihat aykırılığının, içtihatların birleştirilmesi yoluyla bağlayıcı bir çözüme kavuşturulması ve içtihadın, “özel dava açma süresine tâbi bir idari işlemde, dava açma süresinin gösterilmemiş olması durumunda, vergi mahkemelerinde 30, Danıştay ve idare mahkemelerinde 60 günlük genel dava açma süresinin uygulanması gerektiği; aynı şekilde genel dava açma süresine tâbi bir idari işlemde dava açma süresi gösterilmemiş olsa da, 30 ve 60 günlük genel dava açma süresinin uygulanması gerektiği” yönünde karar verildiği, anılan İçtihatları Birleştirme Kurulu kararının, idari yargılama usulünde dava açma sürelerine yönelik olduğu, Kurul'un 60 günlük genel dava açma süresine paralel olarak Kurum'a yapılacak itirazen şikayet başvuru süresi için de benzer şekilde 60 günlük genel sürenin uygulanmasının uygun olacağı yönündeki yorumunun hiçbir normatif karşılığı bulunmadığı gibi Anayasa'ya da aykırı olduğunun ileri sürüldüğü; Uyuşmazlığın çözümünden önce, dava açma sürelerine ilişkin bu kabulün, bir idari yargı makamı olmayan ve itirazen şikayet yoluyla önüne gelen uyuşmazlıkları inceleyen Kamu İhale Kurulu'nca uygulanabilirliğinin değerlendirilmesinin gerektiği, niteliği itibarıyla 4734 sayılı Kanun'un 55. maddesinde düzenlenen 10 günlük sürenin düzenleyici bir süre olmayıp ilgililer yönünden Kurul'a itirazen şikayet başvurunda bulunma hakkını kaldıran bir hak düşürücü süre olduğu, idarenin, mevzuatla belirlenen bir hak düşürücü süreyi, hakkın kaybına yol açacağı göz önünde bulundurulduğunda, yorum veya kıyas yoluyla kısaltamayacağının açık olduğu, diğer yandan idarece bir hak düşürücü sürenin yorum veya kıyas yoluyla uzatılmasının hak kaybına yol açmayacağı ve buna bağlı olarak ilgililerin lehine olduğu düşünülse de, bu durumun sürelerin koyuluş amacıyla çelişeceğinin göz önünde bulundurulmasının gerektiği, hak düşürücü süre ile kanun koyucu tarafından hukuki güvenlik ve belirliliğin sağlanmasının amaçlandığı, buna göre, kanun koyucunun görüş ve iradesini yansıtan mevzuatı uygulamakla yükümlü olan idarece, yorum yoluyla bir hak düşürücü sürenin uzatılamayacağının açık olduğu, bu durumda her ne kadar dava konusu Kurul kararında, 60 günlük süre uygulanarak davacının 63. günde yapılan itirazen şikayet başvurusunun süre aşımı sebebiyle reddine karar verilmiş ise de, davacının 4734 sayılı Kanun'da düzenlenen 10 günlük süreden sonra itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu anlaşıldığından, sonucu itibarıyla dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir. TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, Anayasa'nın 40. maddesi uyarınca idarî işlemlerde, bu işlemlere karşı başvurulacak idarî merci ve kanun yolları ile sürenin belirtilmesinin zorunlu olduğu, şikâyet başvurusunun reddine ilişkin işlemde bu işleme karşı başvurulacak idarî merci ile başvuru süresinin belirtilmediği, idarenin bu husustaki eksikliği nedeniyle hak kaybına neden olacak şekilde işlem tesis edilmesinin hukukîlikten uzak olduğu ileri sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, dava konusu işlem ile temyize konu İdare Mahkemesi kararının hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Mahkeme kararının gerekçeli olarak onanması gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE : MADDİ OLAY : Beyşehir Devlet Hastanesi Başhekimliği'nce ... tarihinde açık ihale usulü ile ... ihale kayıt numaralı "24 Aylık Malzemeli Yemek Hazırlama, Dağıtım ve Sonrası Hizmetleri" ihalesi gerçekleştirilmiş, davacı şirket ihale dokümanını edinmiş, ihaleye teklif vermemiştir. Davacı şirket tarafından ihaleyi gerçekleştiren idareye 13/07/2023 tarihinde şikayet başvurusunda bulunulmuş, ihaleyi gerçekleştiren idarece davacının şikayet başvurusunun reddine karar verilmiş ancak söz konusu işlemde Anayasa'nın 40. maddesine uygun olarak hangi kanun yolları ve mercilere başvurulabileceği ve süreleri açıkça belirtilmemiş olup şikayet başvurusunun reddine ilişkin işlem davacıya 17/07/2023 tarihinde tebliğ edilmiştir. Bunun üzerine davacı 18/09/2023 tarihinde Kurum'a itirazen şikâyet başvurusunda bulunmuş, şikâyet başvurusunun reddine ilişkin işlemde, bu işleme karşı başvurulabilecek idarî merci ile süre belirtilmediğinden, yapılan işbu itirazen şikâyet başvurusunun Anayasa'nın 40. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca süresinde olduğu kabul edilerek iddialarının esastan incelenmesi talep edilmiştir. Dava konusu Kurul kararında özetle, şikayet başvurusunun reddine ilişkin işlemde şikayetçinin başvuracağı mercii ile başvuru süresinin belirtilmemesine ilişkin eksiklik göz önünde bulundurularak, somut olayda itirazen şikayet süresinin 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesinde düzenlenen 60 günlük genel dava açma süresine tabi olduğunun kabulü ile değerlendirme yapılmış, 19/06/2022 tarih ve 31871 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu'nun 15/03/2022 tarih ve E:2021/2, K:2022/1 sayılı kararına atıfta bulunulmuş ve 60 günlük genel süreden sonra 63. günde itirazen şikâyet başvurusunda bulunulduğu gerekçesiyle de davacının itirazen şikâyet başvurusu süre yönünden reddedilmiştir. Bunun üzerine, anılan Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: Anayasa'nın "Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü" başlıklı 11. maddesinde, Anayasa hükümlerinin, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kuralları olduğu; "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesinde, herkesin, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahip olduğu; "Temel hak ve hürriyetlerin korunması" başlıklı 40. maddesine, 03/10/2001 tarih ve 4709 sayılı Kanun'un 16. maddesiyle eklenen ikinci fıkrasında, Devlet'in, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorunda olduğu; 125. maddesinin üçüncü fıkrasında ise, idarî işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin, yazılı bildirim tarihinden başlayacağı kurala bağlanmıştır. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun "İhalelere yönelik başvurular" başlıklı 54. maddesinde, "İhale sürecindeki hukuka aykırı işlem veya eylemler nedeniyle bir hak kaybına veya zarara uğradığını veya zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden aday veya istekli ile istekli olabilecekler, bu Kanun'da belirtilen şekil ve usul kurallarına uygun olmak şartıyla şikâyet ve itirazen şikâyet başvurusunda bulunabilirler. Şikâyet ve itirazen şikâyet başvuruları, dava açılmadan önce tüketilmesi zorunlu idari başvuru yollarıdır. (...)"; "İdareye şikayet başvurusu" başlıklı 55. maddesinde, "Şikâyet başvurusu, ihale sürecindeki işlem veya eylemlerin hukuka aykırılığı iddiasıyla bu işlem veya eylemlerin farkına varıldığı veya farkına varılmış olması gereken tarihi izleyen günden itibaren 21'inci maddenin (b) ve (c) bentlerine göre yapılan ihalelerde beş gün, diğer hâllerde ise on gün içinde ve sözleşmenin imzalanmasından önce, ihaleyi yapan idareye yapılır. İlanda yer alan hususlara yönelik başvuruların süresi ilk ilan tarihinden, ön yeterlik veya ihale dokümanının ilana yansımayan diğer hükümlerine yönelik başvuruların süresi ise dokümanın satın alındığı tarihte başlar. (...) İdare, şikâyet başvurusu üzerine gerekli incelemeyi yaparak on gün içinde gerekçeli bir karar alır. Alınan karar, şikâyetçi ile diğer aday veya istekliler ile istekli olabileceklere karar tarihini izleyen üç gün içinde bildirilir. İlan ile ihale veya ön yeterlik dokümanına yönelik başvurular dışında istekli olabileceklere bildirim yapılmaz. Belirtilen süre içinde bir karar alınmaması durumunda başvuru sahibi tarafından karar verme süresinin bitimini, süresinde alınan kararın uygun bulunmaması durumunda ise başvuru sahibi dâhil aday, istekli veya istekli olabilecekler tarafından idarece alınan kararın bildirimini izleyen on gün içinde Kuruma itirazen şikâyet başvurusunda bulunulabilir. (...)"; "Kuruma itirazen şikayet başvurusu" başlıklı 56. maddesinde, "İdareye şikâyet başvurusunda bulunan veya idarece alınan kararı uygun bulmayan aday, istekli veya istekli olabilecekler tarafından 55'inci maddenin dördüncü fıkrasında belirtilen hâllerde ve sürede, sözleşme imzalanmadan önce itirazen şikâyet başvurusunda bulunulabilir. İhalenin iptaline ilişkin işlem ve kararlardan, sadece şikâyet ve itirazen şikâyet üzerine alınanlar itirazen şikâyete konu edilebilir ve bu kararlara karşı beş gün içinde doğrudan Kuruma başvuruda bulunulabilir. (...)" kuralları yer almıştır. İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik'in “Başvuru süreleri” başlıklı 6. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Kuruma itirazen şikâyet süresi; şikâyet veya itirazen şikâyet üzerine idare tarafından alınan iptal kararına karşı yapılacak başvurularda beş gün, diğer hâllerde on gündür."; "Sürelerle ilgili genel esaslar" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde, "(1) Süreler; (...) ç) Şikâyet üzerine idare tarafından verilen kararın bildirildiği veya bildirilmiş sayıldığı tarihi, karar alınmaması hâlinde ise bu sürenin bitimini, (...) izleyen günden itibaren başlar."; “Ön inceleme konuları ve ön inceleme üzerine yapılacak işlemler” başlıklı 16. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi ile 4. fıkrasında, “(1) Başvurular öncelikle; (...) c) Başvurunun süresinde yapılıp yapılmadığı, (...) yönlerinden sırasıyla incelenir. (4) Yapılan ön inceleme sonucunda, bir aykırılığın tespit edilmesi hâlinde bu hususa ilişkin ön inceleme raporu düzenlenir.”; “Ön inceleme konularına aykırılık üzerine alınacak kararlar” başlıklı 17. maddesinde, “(1) 16’ncı maddenin birinci fıkrası bakımından bir aykırılığın tespiti üzerine Kurul tarafından başvurunun reddine karar verilir.”; "Bildirim ve Tebligat Esasları" başlıklı 24. maddesinin dördüncü fıkrasında, "İdareler tarafından şikâyet başvurusu üzerine alınan kararların bildirimi EKAP üzerinden yapılır." kurallarına yer verilmiştir. İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Tebliğin "İtirazen şikâyet başvurularında süre" başlıklı 10. maddesinin birinci fıkrasında, "(1) İtirazen şikâyet başvurusu, ihale sürecinde idareye yapılan şikâyet başvuruları üzerine verilen kararların bildirimini izleyen tarihten veya on günlük cevap verme süresi içinde idare tarafından bir karar alınmaması durumunda bu sürenin bitimini izleyen tarihten itibaren şikâyet veya itirazen şikâyet üzerine ihalenin iptaline ilişkin olarak idare tarafından alınan kararlara karşı yapılacak başvurularda beş gün, diğer hâllerde on gün içinde yapılmalıdır." kuralı yer almıştır. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Aktarılan mevzuatın değerlendirilmesinden, ihale sürecindeki hukuka aykırı işlem veya eylemler nedeniyle bir hak kaybına veya zarara uğradığını veya zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden aday veya istekli ile istekli olabileceklerin, 4734 sayılı Kanun'da belirtilen şekil ve usûl kurallarına uygun olmak şartıyla şikâyet ve itirazen şikâyet başvurusunda bulunabileceği, itirazen şikâyet başvurularında başvuru süresinin, şikâyet başvuruları üzerine verilen kararların bildirimini izleyen tarihten veya on günlük cevap verme süresi içinde idarece bir karar alınmaması durumunda bu sürenin bitimini izleyen tarihten itibaren on gün olduğu anlaşılmaktadır. Uyuşmazlık, davacı şirket tarafından ihaleyi gerçekleştiren idareye yapılan şikâyet başvurusunun reddine ilişkin işlemde, bildirim tarihinden itibaren on gün içerisinde Kurum'a itirazen şikâyet başvurusunda bulunulabileceğinin belirtilmemesinden kaynaklanmaktadır. Anayasa'nın 40. maddesinin ikinci fıkrasıyla, Devletin her türlü işleminde, bu işlemlere karşı başvurulacak yargı yeri veya idarî merciler ile başvuru süresinin gösterilmesi anayasal zorunluluk hâline getirilmiştir. Anayasa'nın bağlayıcılığı karşısında, idarî işlemlere karşı hangi yargı yerine veya idarî mercilere başvurulabileceğinin ve başvuru süresinin belirtilmesi hususunda idarenin yükümlülüğü bulunmakla birlikte, bu yükümlülüğün yerine getirilmemesinden kaynaklanacak uyuşmazlıkların hukukî güvenlik ve idarî istikrar ile mahkemeye erişim hakkı arasında âdil bir denge gözetilerek çözümlenmesi gerekmektedir. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi ve Anayasa Mahkemesi kararlarında, usûl kurallarının yorumlanması hususunda özetle; mahkemeye erişim hakkının mutlak olmadığı, bazı sınırlamalara tâbi tutulabileceği, mahkemelerin söz konusu kısıtlamaları yorumlarken hakkın özünü ortadan kaldıracak, kişinin mahkemeye erişimini engelleyecek, aşırı şekilcilikten ve kanunla öngörülmüş olan usûl şartlarının ortadan kalkmasına neden olacak kadar aşırı bir esneklikten kaçınması gerektiği, mahkemeye erişim hakkının sınırlanmasına ilişkin süre kurallarının yorumunda hukukî güvenlik ve idarî istikrar ile mahkemeye erişim hakkı arasındaki hassas dengenin gözetilmesi gerektiği belirtilmektedir (Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi'nin 36533/04 başvuru numaralı Mesutoğlu-Türkiye kararı, Anayasa Mahkemesi'nin, Ayşe Yıldırım, B. No: 2014/5, 25/10/2017, §§ 54, 55; Mustafa Berberoğlu, B. No: 2015/3324, § 49; Yaşar Çoban, B. No: 2014/6673, § 66). Şikâyet başvurusunun reddine ilişkin işlemde, bu işleme karşı hukukî başvuru yolu ve süresinin belirtilmemiş olmasının tüm sonuçlarıyla ilgili kişinin üzerine bırakılması veya söz konusu şikâyetin reddine ilişkin işlemin yazılı bildirim tarihinden itibaren itirazen şikâyet başvurusunda bulunma süresinin hiç başlatılmaması âdil bir çözüm olmayacaktır. Belli bir süre sınırlaması olmaksızın, mâkûl olmayacak ölçüde uzun bir süre şikâyetin reddine ilişkin işleme karşı itirazen şikâyet başvurusunda bulunulabileceğinin kabul edilmesinin itirazen şikâyet hakkının suistimaline ve ivedi olarak sonuçlandırılması beklenen ihale süreçlerinin sürüncemede kalmasına neden olabileceği, kamu menfaatlerinin zarar göreceği ve bu durumun idarî istikrar ve hukukî güvenliği ihlâl edeceği açıktır. Öte yandan, kamu ihalelerine katılan, uyuşmazlığa konu ihale sürecindeki hukuka aykırı işlem nedeniyle zarara uğradığını iddia eden ve basiretli bir tâcir olduğu kabul edilen davacı şirketin, mutlaka bir başvuru süresinin olduğunu, kendisine istediği zaman itirazen şikâyet başvurusunda bulunabileceği yönünde bir hakkın tanınmadığını öngörmesi gerekir. Nitekim, Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu'nun 15/03/2022 tarih ve E:2021/2, K:2022/1 sayılı kararında da dava açma sürelerine ilişkin benzer bir değerlendirme yapılarak, yazılı olarak bildirilen idarî işlemlerde dava açma süresinin belirtilmediği hâllerde dava açma süresinin 60 (altmış) günü geçemeyeceğine karar verilmiştir. Bu çerçevede, ihaleyi gerçekleştiren idarenin davacı şirketin şikayet başvurusuna verdiği cevapta, anılan işleme karşı hangi sürede ve hangi merciye başvuruda bulunulabileceği hususunda bilgi vermemiş olmasının davacıya Kurum'a yapacağı itirazen şikayet başvurusunda sınırsız veya belirsiz süreli bir başvuru hakkı vermeyeceği, idarece tesis edilen işlemlerde başvurulacak mercii ve başvuru süresinin belirtilmemesi halinde Türk idari yargılama sisteminde uygulanmakta olan 60 günlük genel dava açma süresinin dava açılmadan önceki idari başvuru süreçleri açısından da uygulanması gerektiği, ilgili durumlarda Kurum'a yapılacak idari başvuru süresi için de azami 60 günlük sürenin uygulanması halinde başvuru sahibinin idari işlemde başvuru yolu ve süresinin gösterilmemesinden kaynaklı olarak uğradığı mağduriyetin hak arama hürriyetinin özüne zarar verecek seviyeye ulaşmadan önlenebileceği açıktır. Bu itibarla, tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde, idarelerce ilgili mercilere başvuru yolu ve süresi belirtilmeyen durumlarda, idari işlemlere karşı Türk idare hukukunda uygulanmakta olan 60 günlük genel dava açma süresine paralel olarak Kurum'a yapılacak itirazen şikeyet başvuru süresi için de benzer şekilde 60 günlük genel sürenin uygulanmasının uygun olacağı anlaşıldığından, somut olayda ihaleyi gerçekleştiren idarenin 17/07/2023 tarihinde tebliğ edilen şikayet başvurusunun reddine ilişkin kararına karşı 18/09/2023 tarihi itibarıyla 63. günde yapılan itirazen şikâyet başvurusunun süre yönünden reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık, davanın reddi yolundaki temyize konu İdare Mahkemesi kararında ise sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1. Davacının temyiz isteminin reddine, 2. Davanın reddi yolundaki ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı temyize konu kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından anılan Mahkeme kararının yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA, 3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına, 4. Posta giderleri avansından artan tutarın davacıya iadesine, 5. Dosyanın anılan Mahkeme'ye gönderilmesine, 6. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 15/05/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.