Yargıtay 22. Hukuk Dairesi · E. 2015/21519 · K. 2015/29700

22. Hukuk Dairesi         2015/21519 E.  ,  2015/29700 K. "İçtihat Metni" MAHKEMESİ :İş Mahkemesi DAVA : Davacı, davalı sendikanın faaliyetinin durdurulmasına karar verilmesini istemiştir. Mahkeme, isteğin reddine karar vermiştir. Hüküm süresi içinde davacı avukatı tarafından temyiz edilmiş olmakla, dava dosyası için Tetkik Hakimi ... tarafından düzenlenen rapor dinlendikten sonra dosya incelendi, gereği konuşulup düşünüldü: Y A R G I T A Y K A R A R I Davacı İsteminin Özeti: Davacı, 21 Ağustos 2007 tarihinde 57 kurucu üye ile kurulan “Türkiye Köy ve Mahalle Muhtarları Sendikası”nın kuruluşunun yapılarak faaliyet göstermeye başladığını, adı geçen kuruluşun dosyasındaki belgelerin içerdikleri bilgilerin kanuna aykırılığının tespit edilmesi ve bu kanunda öngörülen kuruluş şartlarının gerçekleşmediğinin anlaşılması üzerine sendika kurucularına konu ile ilgili gerekli düzenlemenin bir ay içinde yapılması, yapılmadığı takdirde kuruluşun faaliyetinin durdurulması için iş mahkemesine müracaat edileceğinin tebliğ edildiğini, mülga 2821 sayılı Sendikalar Kanunu'nun 1. maddesinde çalışma ilişkilerinde ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerin korunması ve geliştirilmesi için işçiler ve işverenler tarafından meydana getirilen oluşumların sendikal kuruluşlar olarak tanımlandığını, işçi statüsü dışında kalanların ise 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun kapsamında değerlendirildiğini, 4688 sayılı Kanun'un “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, “Bu Kanun Devletin veya diğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle görevli oldukları kamu hizmetlilerinin görüldüğü genel, katma ve özel bütçeli idareler, İl özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı kuruluşlarda kamu iktisadi teşebbüslerinde, özel kanunlarla veya özel kanunların verdiği yetkiye dayanarak kurulan banka ve teşekküller ile bunlara bağlı kuruluşlarda ve diğer kamu kurum veya kuruluşlarında işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlileri hakkında uygulanır” hükmünün bulunduğunu, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 1. maddesinde; bu Kanunun, Genel ve Katma Bütçeli Kurumlar, İl Özel İdareleri, Belediyeler, İl Özel İdareleri ve Belediyelerin kurdukları birlikler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, kanunlarla kurulan fonlarda, kefalet sandıklarında ve Beden Terbiyesi Bölge Müdürlüklerinde çalışan memurlar hakkında uygulanacağı; yine aynı Kanun'un 4. maddesinin (A) bendinde ise; mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenlerin, bu Kanunun uygulanmasında memur sayılacağının öngörüldüğünü, Anayasa ve mülga 2821 sayılı Kanun ile 4688 sayılı Kanun'un, sendika ve üst kuruluşlar kurma hakkını sadece işçilere, memurlara ve işverenlere tanıdığını daha ilk maddelerinde belirtmek suretiyle bu haktan yararlanabilmenin temel şartını da göstermiş olduğunu, toplumu oluşturan tüm bireylerin, çalışıp çalışmadıklarına bakmaksızın “sendikal” oluşumlar şeklinde teşkilatlanabileceklerini ileri sürmenin doğru bir yaklaşım olmayacağı gibi, onayladığımız uluslararası metinlerin de bunu ifade etmediğinin değerlendirildiğini, kaldı ki her zaman dernek şeklinde örgütlenmenin mümkün bulunduğunu, farklı bir uygulamanın sendikaların marjinalleşmesine ve derneklerin de sendikalar şeklinde örgütlenmelerine sebep olabileceğini, diğer yandan çalışma hayatına ilişkin uluslararası metinlere bakıldığında da “sendika” dan işçilerin ve kamu görevlerini temsil eden kuruluşların kastedildiğinin görüleceğini, açıklanan sebeplerle örgütlenmenin çalışanlarla işverenlere tanınmış bir hak olduğunu, 2108 sayılı Muhtar Ödenek ve Sosyal Güvenlik Kanunu'nun 1. maddesine göre köy muhtarları ile şehir ve kasaba mahalle muhtarlarına aylık ödenek verileceği, aynı Kanun'un 4. maddesinde ise; köy ve mahalle muhtarlarından bir Sosyal Güvenlik Kurumuna bağlı olmayanların 1479 sayılı Bağ-Kur Kanunu kapsamına alındığının hüküm altına alındığını, açıklanan sebeplerle, mevcut kanun hükümlerinin birlikte değerlendirilmesi sonucunda; muhtarlarca yerine getirilen hizmetlerin kamu görevi niteliği taşımasının dışında, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu kapsamında “Memur”, 4688 sayılı Kanun kapsamında “Kamu Görevlisi” ve mülga 2821 sayılı Kanun kapsamında da işçi sayılmadıklarından sendika adı altında örgütlenmeleri konusunda Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından da bu tür kuruluşların sendikal kuruluş olarak değerlendirilmemesi gerektiği sonucuna varıldığını ileri sürerek davalı “Türkiye Köy ve Mahalle Muhtarları Sendikası”nın faaliyetinin durdurulmasına karar verilmesini talep etmiştir. Davalı Cevabının Özeti: Davalı vekili, Türk kamu yönetimi sisteminde muhtarlık kurumunun “kamusal” niteliği konusunda bir kuşku olmadığını, gördükleri hizmet “kamu hizmeti” olduğundan ve işverene “iş sözleşmesi” ile bağlı olmadıklarından muhtarların işçi sayılamayacaklarının tartışmasız olduğunu, muhtarların seçilmiş olmakla birlikte kamu görevlisi olduğunun kuşkusuz olduğunu, 4688 sayılı Kanun'un 15. maddesinde belirtilen sendika üyesi olamayacaklar arasında muhtarların bulunmadığını, sendika hakkının ikinci kuşak insan haklarından olarak birçok Uluslararası sözleşmede tanındığını ve güvenceye bağlandığını, Uluslararası sözleşmelerin Anayasanın 90. maddesi gereğince ulusalüstü nitelikte olduğunu ve doğrudan uygulanması gerektiğini, muhtarların sendikal haklarına ilişkin olarak yürürlükteki iç hukuk düzenlemelerinde bu hakkı tanıyan ve yasaklayan bir kural olmadığından hukuksal boşluk mevcut olduğunu, ancak iç hukukla bütünleştirilmiş ve ulusalüstü nitelik kazandırılmış insan hakları sözleşmelerin güvence niteliğinde olduğunu savunarak, davanın reddine karar verilmesini talep etmiştir. Mahkeme Kararının Özeti: Mahkemece, muhtarların 4688 sayılı Kanun gereği kamu görevlisi sayılması gerektiği ve köy muhtarları ile mahalle muhtarlarının sendika kurabilecekleri gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir. Temyiz: Kararı davacı temyiz etmiştir. Gerekçe: Dava, 4688 sayılı Kanun kapsamında kurulan davalı sendikanın faaliyetinin durdurulması istemine ilişkindir. Anayasamızın 51. maddesinin birinci fıkrasında çalışanlar ve işverenlerin, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahip olduğu belirtilmiştir. Aynı maddenin üçüncü fıkrasında da, sendika kurma hakkının kullanılmasında uygulanacak şekil, şart ve usullerin kanunda gösterileceği ifade edildikten sonra, dördüncü fıkrada ise işçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırlarının gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak kanunla düzenleneceği belirtilmiştir. Kamu kurum veya kuruluşlarında işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlileri hakkında uygulanacağı öngörülen 4688 sayılı Kanun'un birinci maddesinde düzenlenen Kanunun amaçları arasında, kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve meslekî hak ve menfaatlerinin korunması ve geliştirilmesi için oluşturdukları sendika ve konfederasyonların kuruluşu, organları, yetkileri ve faaliyetlerine dair usul ve esasları düzenlemek olduğu ifade edilmiştir. Aynı Kanun'un dördüncü maddesinde ise, sendikaların hizmet kolu esasına göre, Türkiye çapında faaliyette bulunmak amacıyla bir hizmet kolundaki kamu işyerlerinde çalışan kamu görevlileri tarafından kurulacağı belirtilmiştir. Kamu görevlileri sendikalarının kuruluş işlemleri de, Kanun'un altıncı maddesinde ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Maddenin birinci fıkrasına göre “Sendika ve konfederasyonlar önceden izin almaksızın serbestçe kurulurlar.” 4688 sayılı Kanun'un, 11.04.2012 tarihinde yürürlüğe giren 6289 sayılı Kanun ile değişik üçüncü fıkrasına göre ise “Sendikanın kurucuları; sendika tüzüğü ve kamu görevlisi olduklarını gösterir belge ile sendikayı ilk genel kurula kadar sevk ve idare edeceklerin isimlerini kuruluş dilekçelerinin ekinde sendika merkezinin bulunacağı ilin valiliğine vermek zorundadırlar.” Maddenin beşinci fıkrasına göre de “Yukarıda anılan belge ve tüzüklerin ilgili valiliğe verilmesi ile sendika veya konfederasyon tüzel kişilik kazanır.” Anayasamızda ve 4688 sayılı Kanun'da açıkça ifade edildiği üzere, sendikaların önceden izin almaksızın serbestçe kurulabileceği hususu tartışmasızdır. 87 sayılı İLO sözleşmesinin 2. maddesinde de, çalışanlar ve işverenlerin, önceden izin almaksızın istedikleri kuruluşları kurabileceği belirtilmiştir. 4688 sayılı Kanun'un altıncı maddesinin yedinci ve sekizinci fıkralarına göre de “Tüzüğün veya bu Maddede sayılan belgelerin içerdikleri bilgilerin kanuna aykırılığının tespit edilmesi ya da bu Kanunda öngörülen kuruluş koşullarının gerçekleşmediğinin anlaşılması halinde, ilgili valilik eksikliklerin bir ay içinde tamamlanmasını ister. Tamamlanmadığı takdirde sendika veya konfederasyonun faaliyetinin durdurulması için ilgili valilik bir ay içinde iş mahkemesine başvurur. Mahkeme, kanuna aykırılığın veya eksikliğin giderilmesi için altmış günü aşmayan bir süre verir. Verilen süre sonunda tüzük ve belgeler kanuna uygun hale getirilmemişse, mahkeme sendika veya konfederasyonun kapatılmasına karar verir.” Bu noktada, maddenin ilk halinde dava açma süresi öngörülmediği halde, 6289 sayılı Kanun ile yapılan değişiklik sonrasında, bir aylık süre sınırlaması getirildiğini de belirtmek gerekir. Bu genel açıklamalar ışığında davacının temyiz itirazlarının değerlendirilmesi gerekmektedir. Somut olayda, davalı tarafından 17.08.2007 tarihinde kuruluş belgelerinin Ankara Valiliğine verilmesi ile sendika tüzel kişilik kazanmıştır. Dosya içeriğinden, sendika kurucularının tamamının köy ve mahalle muhtarı olarak görev yaptığı anlaşılmaktadır. Diğer taraftan, sendika tüzüğünün dördüncü maddesinde faaliyet gösterilecek hizmet kolu “Yerel yönetim hizmetleri” olarak belirtilmiş iken, tüzüğün üye olabileceklere dair yedinci maddesinde de sadece köy ve mahalle muhtarlarının sendikaya üye olabilecekleri ifade edilmiştir. Yine tüzüğün dokuzuncu maddesinde de, muhtarlık görevinin sona ermesi, üyeliğin sona erme sebebi olarak düzenlenmiştir. Anayasamızın 90. maddesinin son fıkrasına göre ise “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi sebebiyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır.” Bu itibarla, ülkemiz tarafından onaylanan Uluslararası Sözleşme hükümlerinin ortaya konulması zaruridir. İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi'nin 23. maddesinin dördüncü fıkrasına göre “Herkesin çıkarını korumak için sendika kurma veya sendikaya üye olma hakkı vardır.” İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi'nin 11. maddesinin birinci fıkrasına göre ise “Herkes barışçı amaçlarla toplantılar yapmak, dernek kurmak, ayrıca çıkarlarını korumak için başkalarıyla birlikte sendikalar kurmak ve bunlara katılmak haklarına sahiptir.” Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Uluslararası Sözleşmesi'nin 8. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine göre de “Herkese kendi ekonomik ve sosyal menfaatlerini korumak ve geliştirmek için sendika kurma ve sadece sendikanın kendi kurallarına tabi olarak kendi seçtiği bir sendikaya katılma hakkı tanınır. Bu hakkın kullanılması ulusal güvenliği veya kamu düzenini veya başkalarının hak ve özgürlüklerini korumak için demokratik bir toplumda gerekli olan ve hukuken öngörülen sınırlamalardan başka sınırlara tabi tutulamaz.” Kişisel ve Siyasal Haklar Uluslararası Sözleşmesi'nin 22. maddesinin birinci fıkrasına göre ise “Herkes başkalarıyla bir araya gelerek örgütlenme özgürlüğü hakkına sahiptir; bu hak, kendi menfaatlerini korumak için sendika kurma ve sendikaya katılma hakkını da içerir.” Aynı maddenin ikinci fıkrasına göre de “Bu hakkın kullanılmasına ulusal güvenliğin, kamu güvenliğinin, kamu düzeninin, genel sağlık veya ahlâkın, başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması amacıyla, hukuken öngörülmüş ve demokratik bir toplumda gerekli olan sınırlamaların dışında başka hiç bir sınırlama konamaz. Bu madde, silahlı kuvvetler ve polis teşkilatı mensuplarının bu hakkı kullanmaları üzerine hukuki kısıtlamalar konulmasını engellemez.” Uluslararası Çalışma Örgütü'nün 87 sayılı Sözleşmesi'nin 2. maddesine göre “Çalışanlar ve işverenler herhangi bir ayırım yapılmaksızın önceden izin almadan istedikleri kuruluşları kurmak ve yalnız bu kuruluşların tüzüklerine uymak koşulu ile bunlara üye olmak hakkına sahiptirler.” Anayasa Mahkemesi'nin 2013/130 esas, 2014/18 karar sayılı ilâmında da belirtildiği gibi, sendika hakkı, demokratik toplumun temeli olan örgütlenme özgürlüğünün bir parçasıdır. Örgütlenme özgürlüğü, bireylerin kendi menfaatlerini korumak için kollektif oluşumlar meydana getirerek bir araya gelebilme özgürlüğüdür. Bu özgürlük, bireylere topluluk halinde siyasal, kültürel, sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleştirme imkanı sağlar. Sendika hakkı da, çalışanların, bireysel ve ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya gelerek örgütlenme özgürlüğünün bir parçası olarak görülmektedir. Diğer taraftan, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi'nin Demir ve Baykara/ Türkiye kararında da, İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesinin “Örgütlenme Hakkı”nı düzenleyen 11. maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesi uyarınca, kamu görevlilerinin sendika kurma hakkına meşru kısıtlamaların getirilebileceği, ancak bunun için ikna edici ve zorlayıcı gerekçelerin bulunması gerektiği belirtilmiştir. 4688 sayılı Kanun'un, 6289 sayılı Kanun ile değişik üçüncü maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde yer alan tanıma göre de, kamu görevlisinin, “Bu Kanun kapsamında yer alan kurum ve kuruluşların kadro veya pozisyonlarında istihdam edilenlerden işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlilerini” ifade ettiği hususu belirtilmiştir. Açıklanan maddi ve hukuki olgular ile uluslararası sözleşme hükümleri karşısında, köy ve mahalle muhtarlarının, kamu görevlileri sendikası kurucusu ve üyesi olabileceğinin kabulü yönündeki mahkemenin tespiti isabetlidir. Nitekim, köy ve mahalle muhtarları gibi seçimle iş başına gelen belediye başkanları da, 4688 sayılı Kanunun 15. maddesinde kamu görevlisi olarak kabul edilmiş, ancak yasak kapsamında değerlendirilmiştir. Bununla birlikte, yukarıda belirtildiği üzere, tüzüğün yedinci maddesi hükmü ile sendikaya sadece köy ve mahalle muhtarlarının üye olabileceği öngörülmekle ve sendikanın meslek esasına göre kurulduğu anlaşılmakla, hukukumuzda meslek esasına göre kamu görevlileri sendikası kurulup kurulamayacağının da ortaya konulması gerekmektedir. 4688 sayılı Kanun’un “Kuruluş” başlıklı 4. maddesine göre “Sendikalar hizmet kolu esasına göre, Türkiye çapında faaliyette bulunmak amacıyla bir hizmet kolundaki kamu işyerlerinde çalışan kamu görevlileri tarafından kurulur. Bir hizmet kolunda birden fazla sendika kurulabilir. Meslek veya işyeri esasına göre sendika kurulamaz.” Buna göre, hukukumuzda, kamu görevlileri sendikalarının, aynı Kanunun beşinci maddesinde belirtilen hizmet kollarında faaliyet göstermek üzere kurulması gerektiği ifade edilebilir. Benzer şekilde, dava tarihinde yürürlükte bulunan mülga 2821 sayılı Kanun'un üçüncü maddesi ile 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu'nun üçüncü maddesinde de, sendikaların kuruldukları işkolunda faaliyette bulunacağı hususu ifade edilmiştir. Bu bağlamda, sendikaların hizmet kolu yahut işkolu esasına göre faaliyet gösterme zorunluluğunun, ülkemiz tarafından onaylanan ve yukarıda ayrıntılı olarak belirtilen uluslararası sözleşme hükümleri açısından da değerlendirilmesi gerekmektedir. Yukarıda ifade edilen uluslararası sözleşme hükümlerine ilaveten, Uluslararası Çalışma Örgütünün, Teşkilatlanma ve Kolektif Müzakere Hakkı Prensiplerinin Uygulanmasına ilişkin 98 sayılı sözleşmesine değinmekte de zaruret vardır. Söz konusu sözleşmenin üçüncü maddesine göre “Bundan önceki maddelerde tarif olunan "Teşkilatlanma hakkı"na riayet edilmesini sağlamak üzere icabettiği takdirde milli şartlara uygun teşkilat kurulacaktır.” Aynı sözleşmenin dördüncü maddesine göre ise “Çalışma şartlarını kollektif mukavelelerle tanzim etmek üzere işverenler veya işveren teşekkülleriyle işçi teşekkülleri arasında ihtiyari müzakere usulünden faydalanılmasını ve bu usûlün tam bir surette geliştirilmesini teşvik etmek ve gerçekleştirmek için lüzumu halinde milli şartlara uygun tedbirler alınacaktır.” 4688 sayılı Kanun'un dördüncü maddesinin gerekçesinde de, güçlü bir sendikacılık oluşturulması hedefine uygun olarak, sendikaların hizmet kolu esasına göre faaliyet göstermeleri ilkesinin benimsendiği ve meslek veya işyeri esasına göre sendika kurulamayacağının öngörüldüğü hususları belirtilmiştir. Sendikal hareketin ilk döneminde yaygın örgütlenme modeli meslek sendikacılığı iken, sanayileşme ile birlikte modern sendikacılık işkolu düzeyinde örgütlenmektedir. (SUR, Melda, İş Hukuku Toplu İlişkiler, Ankara, 2006, sh.58; DOĞAN YENİSEY, Kübra, “Sendikal Örgütlenmede İşkolu Esası ve İşkolunun Belirlenmesi”, Çalışma ve Toplum, 2013/4, sh.44.) Sendikaların işkolu esasına göre örgütlenmelerine ilişkin hükmün, sendikaların güçlü bir şekilde yapılanmaları amacını taşıdığı şüphesizdir. (GÜNAY, Cevdet İlhan, İş Hukuku Yeni İş Yasaları, Ankara, 2013, sh. 716; DOĞAN YENİSEY, Kübra, İş Hukukunda İşyeri ve İşletme, İstanbul, 2007, sh.285; EKONOMİ, Münir, İşkolu Esasına Göre Sendikalaşma ve İşyerinin Girdiği İşkolunun Belirlenmesi, İş Hukuku Dergisi, C.1, Ocak-Mart 1991, sh. 31.) Sendikaların güçlü bir şekilde örgütlenmesi ise tabiatiyle işçilerin haklarının daha iyi bir şekilde korunmasını sağlayacaktır. Diğer taraftan, üyelerinin ortak ekonomik ve sosyal hak ve çıkarlarını korumak amacıyla kurulan sendikaların, belirtilen amacı gerçekleştirebilecekleri en iyi aracın serbest toplu pazarlık hakkı çerçevesinde bağıtlanacak bir toplu iş sözleşmesi olduğu gözetildiğinde de, yukarıda ifade edilen 98 sayılı ILO sözleşmesinin dördüncü maddesi gereği ihtiyari müzakere usûlünün geliştirilmesi için, sendikaların güçlü bir şekilde yapılanmaları gerektiğini belirtmek gerekir. Bu açıklamalar ışığında ifade etmek gerekir ki, sendikaların işkolu yahut hizmet kolu esasına örgütlenmesi ilkesi, uluslararası sözleşme hükümlerine aykırı düşmemektedir. (ESENER, Turhan/BOZKURT GÜMRÜKÇÜOĞLU, Yeliz, Sendika Hukuku, İstanbul, 2014, sh.87; ÇELiK, Nuri, İş Hukuku Dersleri, İstanbul, 2007, sh. 429.) Nitekim yerleşik Yargıtay uygulaması da aynı yöndedir.(Yargıtay 9. Hukuk Dairesi 2011/49782 esas, 2012/4945 karar sayılı ilâmı) Açıklanan maddi ve hukuki olgular karşısında, davalı sendika meslek esasına göre kurulduğundan, tüzüğünde kanuna aykırılık bulunduğu tartışmasızdır. Bu itibarla, mahkemece, yukarıda belirtilen tüzüğün yedinci maddesi ile dokuzuncu maddesinin (c) bendinin hizmet kolu esasına uygun hale getirilmesi için davalı sendikaya altmış günü aşmayan süre verilmeli, söz konusu hükümler kanuna uygun hale getirtildiği takdirde davanın reddine karar verilmeli, aksi halde davanın kabulü ile sendikanın kapatılmasına karar verilmelidir. Anılan hususlar gözetilmeksizin eksik inceleme ile yazılı şekilde hüküm tesisi hatalı olup bozmayı gerektirmiştir. Sonuç: Temyiz olunan kararın, yukarıda yazılı sebeplerle BOZULMASINA, peşin alınan temyiz harcının istek halinde ilgiliye iadesine, 02.11.2015 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.