Danıştay Kararı · E. 2019/1641 · K. 2024/2471

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2019/1641 E.  ,  2024/2471 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONÜÇÜNCÜ DAİRE Esas No : 2019/1641 Karar No : 2024/2471 DAVACI : ... Holding Anonim Şirketi . DAVALI : ... VEKİLLERİ : Av. ... DAVANIN KONUSU : 1. Davacı tarafından, ... Beton Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi’nce (...) 2018 yılı finansal tabloları kamuya duyurulmadan önce 16/01/2019 ve18/01/2019 tarihlerinde anılan şirket payının satın alınması suretiyle Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 4. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan eylemin gerçekleşitirildiğinden bahisle 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nun 104. maddesi uyarınca 38.308,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin 28/03/2019 tarih ve 19/430 sayılı Sermaye Piyasası Kurulu (Kurul) kararının, 2. VI-104.1 sayılı Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 4. maddesinin üçüncü fıkrasının iptali istenilmiştir. DAVACININ İDDİALARI : Uyuşmazlığa konu alımların daha önce yapılan alımların devamı niteliğinde olduğu, 22/11/2018-18/01/2019 tarihleri arasında toplamda 31.503.392 adet pay satın alındığı, satın alımların ekonomik gerekçelerle açıklandığı, masumiyet karinesinin ihlâl edildiği, Tebliğ düzenlemesinin yalnız gerçek kişilere yönelik olduğu, tüzel kişiye idarî para cezası uygulanamayacağı, 6362 sayılı Kanun’un 104. maddesinde idarî para cezası uygulanabilmesi için işlem ve eylemlerin makul bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamamasının arandığı, ancak dava konusu Tebliğ düzenlemesinde bu şarta yer verilmediği, düzenlemenin 6362 sayılı Kanun’a aykırı olduğu ileri sürülmektedir. DAVALININ SAVUNMASI : İçsel bilginin kullanımının yeterli olduğu, finansal raporlamanın bitiş tarihi ile kamuya duyurulduğu tarih arasında içsel bilgiye sahip olabilecekler tarafından işlem yapılmasının ihlâl için yeterli olduğu, içsel bilgilere gerçek kişiler yanında tüzel kişiler tarafından da sahip olunabileceği, tüzel kişilerin ayrı tutulmasının düzenlemenin ruhuna aykırılık teşkil edeceği, Kurul’un ilke kararıyla bu konuya açıklık getirdiği, Tebliğ’in 4. maddesinin üçüncü fıkrasının uzun süreden beri sorunsuz uygulandığı, Tebliğ’in 1. maddesinde makul bir ekonomik veya finansal bir gerekçeyle açıklanamayan eylem veya işlem ifadesine yer verildiği, daha sonra yapılan düzenlemelerde tekrar ifade edilmesine gerek görülmediği, 6362 sayılı Kanun’un 104. maddesinin vermiş olduğu yetkiye dayanılarak Tebliğ’in çıkarıldığı, dava konusu Kurul kararı ile Tebliğ maddesinin hukuka uygun olduğu savunulmuştur. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ...IN DÜŞÜNCESİ : Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 6. maddesinin 2. fıkrasında, "Kendisine bir suç isnat edilen herkes, suçluluğu yasal olarak sabit oluncaya kadar suçsuz sayılır." kuralına yer verilmiştir. Türkiye Cumhuriyeti Anayasa'sının 36. maddesinin 1. fıkrasında, "Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir."; 38. maddesinin 4. fıkrasında, "Suçluluğu hükmen sabit oluncaya kadar, kimse suçlu sayılamaz." kurallarına yer verilmiştir. Hukuk öğretimizde karine bilinen bir olaydan bilinmeyen diğer bir olayın veya hukuksal durumun varlığı veya yokluğu sonucunun çıkarılmasına imkân tanıyan kural, kanunî karineler ise kanunlarda belli bir olaydan belli olmayan bir olay için sonuç çıkarılmasına imkân veren kurallar olarak tanımlanmaktadır. Kesin kanunî karinelerin aksi iddia ve ispat olunamaz. (Oğuz Atalay, Medenî Usul Hukuku, Ed.: Hakan Pekcanıtez, Muhammet Özekes, Mine Akkan, Hülya Taş Korkmaz, II. Cilt, 15. Baskı, İstanbul, On İki Levha Yayıncılık, 2017, s. 1657 vd.) Davalı idare tarafından Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin çeşitli maddelerinde piyasa bozucu eylem kalıplarına yer verilmiş olup, bu kalıplara uyan davranışları gerçekleştiren kişilerin makul ekonomik ve finansal gerekçelerinin olmadığı yönünde karine yaratılmıştır. Masumiyet karinesinin sonuçlarından birisi, ispat yükünün iddia eden üzerinde olması ve iddiayla muhatap kişinin fiili işlemediğini ispat etme yükü altında olmamasıdır. Bununla birlikte mevzuatta ispat yükünü iddianın muhatabına yükleyen karinelere yer veren düzenlemeler yapılabilmektedir. Kural olarak bu karineler masumiyet karinesine aykırılık teşkil etmemektedir. İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi (İHAM) ve Anayasa Mahkemesi (AYM), anılan nitelikteki karineleri incelerken, hükmün müdahale edeceği temel hak ve özgürlüğün niteliğine, iddianın muhatabının savunma hakkına sahip olup olmadığına ve karinenin aksinin ispatının mümkün olup olmadığına göre değerlendirme yapmaktadır. (Semih Oğuz Aydın, "İspat Yükünü Tersine Çeviren Kanunî Karinelerin Masumiyet Karinesi Bağlamında Değerlendirilmesi" Adalet Dergisi, S. 69, 2022/2, s. 321-350) İHAM bir kararında, başvurucu tarafından işlenildiği iddia edilen suçun ispatlanamamış olması nedeniyle, başvurucu hakkında yapılan iftira yargılamasında, başvurucunu tarafından ileri sürülen iddiaların önceki yargı kararlarının sorgulanması sonucunu doğurabileceği gerekçesiyle incelenmemesinin otomatik olarak karar verilmesine yol açtığı ve bu durumun başvurucunun suçsuz olduğunu ispatlama imkânını elinden aldığı gerekçesiyle masumiyet karinesinin ihlâline karar vermiştir. (İHAM, Klouvi v. France, Başvuru No.: 30754/03, K.T.: 30/06/2011) Yine benzer yönde AYM, "(...) Gönderenin kastının bulunup bulunmadığı, ağırlığın aşılmasına karşın yükün bilerek verilip verilmediği değerlendirilmemiş; bu konuda bir tespit yapılmamış ve karineden yararlanılarak sonuca ulaşılmıştır. Mevcut düzenlemenin kapsamının varsayımlardan hareket edilerek objektif sorumluluk esaslarına göre genişletilmesi suretiyle başvurunun reddine karar verildiği görülmektedir. Diğer bir ifadeyle somut olgular yerine aksi ispat edilemeyecek karineden yararlanılarak fiil ile başvurucu arasında bağ kurulmuş ve kabahatin işlendiğine karar verilmiştir. Kabahatin işlendiğine ilişkin olarak Mahkemece yapılan varsayımın aksinin ispatı mümkün değildir. Başvurucunun yöneltilen fiille ilgili savunma ve bunun aksini ispat bakımından yaptırımı uygulayan idare ile arasında önemli bir dezavantaj oluştuğu ve böylelikle kullanılan varsayımın masumiyet karinesini ihlal eder boyuta ulaştığı anlaşılmıştır. Başvurucuya itiraz imkânının tanınmış olması da masumiyet karinesinin ihlalini telafi etmemiştir. (...)" gerekçesine yer vererek aksi ispat edilemeyen karine yaratılmasının masumiyet karinesini ihlâl edeceğine hükmetmiştir. (AYM, Fameka İnş. Plastik San ve Tic. Ltd. Şirketi, Başvuru No: 2014/3905, K.T.:19/4/2017) Bu noktada idare tarafından yaratılan işlem kalıplarının kesin karine olup olmadığının tartışılması gerekmektedir. Sermaye Piyasası Kanunu'nun 104. maddesi uyarınca bir eylem veya işlemin piyasa bozucu eylem olarak nitelendirilebilmesi için işlem veya eylemi gerçekleştiren tarafından "makul bir ekonomik ve finansal gerekçeye dayandırılamaması" gerekmektedir. Nitekim davalı idare tarafından vaz' edilen Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 3. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde piyasa bozucu eylem, makul bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikte olan ve bir suç oluşturmayan eylem olarak tanımlanmıştır. Bu nedenle dava konusu Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 4. maddesinin 3. fıkrasında makul ekonomik ve finansal gerekçelerle açıklanamama unsurunun yer alması bu unsurun aranmadığı anlamına gelmemektedir. Dolayısıyla, dava konusu Tebliğ düzenlemesinde kesin bir karineye yer verilmemiştir. Bu itibarla, dava konusu Tebliğ düzenlemesi kanuna uygun yorumlanarak; davalı idare tarafından belirlenen işlem kalıplarının kesin karine olmadığı, kesin karine olarak kabul edilmesi hâlinde yukarıda da açıklandığı üzere masumiyet karinesinin ihlâli anlamına geleceği, 6362 sayılı Kanun'un 104. maddesine aykırılık oluşturacağı ve Kanun'da öngörülmeyen bir "işlem yasağının" idare tarafından öngörülmesiyle sözleşme hürriyetinin Anayasa'nın 13. maddesine aykırı şekilde sınırlanacağı, Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nde belirlenen işlem ve eylem kalıplarını gerçekleştiren kişilerin kural olarak makul ekonomik ve finansal gerekçeye sahip olmadığının kabul edileceği ancak bu kişilerce makul ekonomik ve finansal gerekçenin ortaya koyulması hâlinde piyasa bozucu eylem olarak nitelendirilemeyeceği sonucuna varılmıştır. Bu çerçevede dava dosyası incelendiğinde, davacı tarafından sunulan gerekçenin makul ekonomik ve finansal bir gerekçe olup olmadığı konusunda idare tarafından hukuka uygunluk denetiminin yapılmasını sağlayacak şekilde değerlendirilmediği görülmektedir. Bu değerlendirme yapılmaksızın tesis edilen idari işlemde hukuka uygunluk bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, davanın Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 4. maddesinin üçüncü fıkrasının yukarıda gerekçelerle reddine, 28/03/2019 tarih ve 19/430 sayılı Kurul kararının ise iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI ...'IN DÜŞÜNCESİ : Dava; davacı şirket tarafından, hakkında 38.308,00 TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin 28/03/2019 tarih ve 19/430 sayılı Sermaye Piyasası Kurulu kararı ile bu kararın dayanağını oluşturan VI-104.1 sayılı "Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği"nin 4. maddesinin 3. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır. 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanun'un amacının; sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesi olduğu belirtilmiş; “Kamunun aydınlatılmasında özel durumlar” başlıklı 15. maddesinde, sermaye piyasası araçlarının değerini, fiyatını veya yatırımcıların yatırım kararlarını etkileyebilecek nitelikteki bilgi, olay ve gelişmelerin, ihraççılarca veya ilgili taraflarca kamuya açıklanacağı kurala bağlanmıştır. Aynı Kanun'un "Genel esaslar" başlıklı 103. maddesinin birinci fıkrasında; "Bu Kanuna dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formlara ve Kurulca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket eden kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından iki yüz elli bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir. Ancak, yükümlülüğe aykırılık dolayısıyla menfaat temin edilmiş olması hâlinde verilecek idarî para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz. (Ek cümle:20/2/2020-7222/36 md.) Tüzel kişilere, aykırılığın ağırlığı ve etkilediği mağdur sayısı dikkate alınarak bu fıkranın birinci cümlesinde yer alan asgari miktardan az olmamak üzere bağımsız denetimden geçmiş yıllık finansal tablolarında yer alan brüt satış hasılatının %1’i ile vergi öncesi kârının %20’sinden yüksek olanına kadar idari para cezası verilir." kuralına; "Piyasa bozucu eylemler" başlıklı 104. maddesinde; "Makul bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikteki eylem ve işlemler, bir suç oluşturmadığı takdirde, piyasa bozucu nitelikte eylem sayılır. Kurulca belirlenen piyasa bozucu eylemleri gerçekleştiren kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından beş yüz bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir. Ancak, bu suretle menfaat temin edilmiş olması hâlinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz." hükmüne, 128. maddesinin birinci fıkrasında ise; Kurul'un görev ve yetkileri sayıldıktan sonra, ikinci fıkrasında, "Kurul, yetkilerini, düzenleyici işlemler tesis ederek ve özel nitelikli kararlar alarak kullanır. Kurul, kararlarının Resmî Gazete’de veya internet ortamı dâhil uygun vasıtalarla yayımlanmasına karar verebilir. Düzenleyici işlem niteliğindeki yönetmelik ve tebliğler Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konur." kuralına yer verilmiştir. Anılan 104. maddenin uygulanmasını göstermek amacıyla Sermaye Piyasası Kurulunca hazırlanan ve 21/01/2014 tarihli, 28889 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren VI-104.1 sayılı "Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği"nin "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde; bu Tebliğin amacının, makul bir ekonomik veya finansal bir gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikteki eylem ve işlemlerin belirlenmesi ile bu eylem ve işlemleri gerçekleştirenler hakkında uygulanacak yaptırımların belirtilmesi olduğu vurgulanmış; "İçsel bilgi veya sürekli bilgilere ilişkin piyasa bozucu eylemler" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında; mevzuata uygun şekilde kamuya gerekli açıklamalar yapılmadan önce içsel bilgi veya sürekli bilgilere sahip olan kişilerin bu bilgilerin gizliliğini korumalarının esas olduğu belirtilmiş; maddenin 3. fıkrasında ise; ihraççılar tarafından düzenlenen finansal tablo ve raporlar ile bağımsız denetim raporlarının hazırlandığı hesap döneminin bitimini izleyen günden söz konusu tablo ve raporların mevzuata uygun şekilde kamuya duyurulmasına kadar geçen süre içerisinde, içsel bilgi veya sürekli bilgilere sahip olan kişilerin veya söz konusu kişilerin eşleri, çocukları ya da aynı evde yaşadıkları kişilerin ilgili sermaye piyasası araçlarında işlem yapmalarının piyasa bozucu eylem olarak değerlendirileceği açıkça belirtilmiştir. Dosyanın incelenmesinden; davacı şirketçe, hakim ortağı olduğu halka açık ve payları borsada işlem gören ... Beton Sanayi ve Ticaret A.Ş.'nin (...) finansal raporlarının tarihi olan 31/12/2018 tarihi ile Kamuyu Aydınlatma Platformunda (KAP) yayımlandığı 01/03/2019 tarihi arasında yer alan 16/01/2019 ve 18/01/2019 tarihlerinde sırasıyla 1.050.000 ve 400.000 adet hisse alımında bulunulduğunun tespiti üzerine; savunması alınarak düzenlenen denetleme raporu ile getirilen teklif doğrultusunda VI-104.1 sayılı "Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği"nin 4. maddesinin 3. fıkrasına aykırı eylemde bulunulduğundan bahisle hakkında 38.308,00 TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin 28/03/2019 tarih ve 19/430 sayılı Sermaye Piyasası Kurulu kararının alındığı, bu karar ile dayanağı Tebliğ hükmünün iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır. VI-104.1 sayılı "Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği"nin 4. maddesinin 3. fıkrasının iptali isteminin değerlendirilmesi; Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir. Anayasa'nın 2. maddesinde ifadesini bulan hukuk devleti ilkesinin unsurlarından biri hukuki belirlilik ilkesidir. Bu ilke, hukuk düzeniyle ilişki içindeki kişilere Devlet gücü tarafından yapılacak uygulamaları önceden görme imkânı sunacak düzeyde açık, anlaşılır, erişilebilir, devamlı ve geleceğe yönelik yasal düzenlemelerin yürürlükte olduğu bir hukuk sistemini hedefleyen, kamusal gücün kullanımını hukuk kurallarına bağlayarak öngörülebilirliği sağlamaya hizmet eden bir ilkedir. Bu ilke gereğince bireylerin kendilerine uygulanacak kuralların içeriğini ve bu kuralların kapsamını önceden bilmesi gerekmektedir. Bu durum, hukuk devletinin bir diğer unsuru olan hukuki güvenlik ilkesiyle de yakından ilgilidir. Hukuki güvenlik, kişilerin kamu otoriteleriyle ilişkilerinde bugün ve geleceğe dönük olarak güven duygusu içinde olmaları demektir. Hukuki güvenlik ilkesi gereğince, her birey, yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmelidir. Kişi, ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve buna göre davranışlarını belirler. Hukuki güvenlik ilkesinin amaçlarından biri de hukuk normlarının öngörülebilir olmasıdır. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde Devlete güven duyabilmesini, Devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Düzenleyici nitelikteki kurallar, ilgili kişilerin mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde öngörmelerini mümkün kılacak şekilde konulmalıdır. Hukuki öngörülebilirlik ilkesi olarak kabul edilen bu ilke sayesinde kişilerin geleceği öngörebilmeleri ve her türlü faaliyetlerini buna göre planlayıp yürütmeleri sağlanır. Bu çerçevede yukarıda yer verdiğimiz mevzuat hükümleri, taraf iddiaları ve davalı idare uygulamaları birlikte değerlendirildiğinde; dava konusu bireysel işlem tarihi itibariyle yürürlükteki şekliyle 6362 sayılı Yasa'nın, 104. maddesinde yer verilen "kişiler" tabirinin gerçek ve tüzel kişileri kapsayacak anlamda kullanıldığı, nitekim 103. maddesinde de bu şekilde bir ayrımın bulunmadığı, gerçek ve tüzel kişilere aynı oranda ceza uygulandığı, 20/02/2020 tarihli ve 7222 sayılı "Bankacılık Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun"un 36. maddesi ile 6362 sayılı Yasa'nın genel esasları belirleyen 103. maddesine tüzel kişilerle ilgili olarak uygulanacak para cezalarında farklı uygulama getirildiği, 7222 sayılı Yasa'nın genel gerekçesi ile madde gerekçesi incelendiğinde; bu düzenlemenin amacının, yasada tüzel kişilerle ilgili düzenleme bulunmaması olmayıp, "...idari para cezalarının daha caydırıcı hale getirilmesini sağlayan değişiklikler yapılması ve sermaye piyasası suçlarında etkin bir cezai yaptırımın uygulanabilmesini teminen tüzel kişilere verilecek idari para cezasının azami tutarının brüt kar veya satış hasılatından yüksek olana göre belirlenmesi..." suretiyle tüzel kişilere uygulanacak cezaların daha caydırıcı hale getirilmesi amaçlı olduğu anlaşılmaktadır. Bu nedenle, dava konusu idari yaptırım kararının verildiği tarih itibariyle yürürlükte olan 6362 sayılı Yasa'nın 104. maddesi ile bu madde uyarınca yürürlüğe konulan Tebliğ'in iptali istenilen 4/3 maddesinde yer verilen "kişiler" ibaresinden kastın; gerçek ve tüzel kişiler olduğu; ayrıca bu hükümlerin, piyasa bozucu eylemde bulunan kişilerin (gerçek ya da tüzel) haklarında uygulanacak yaptırımları makul bir düzeyde öngörebilmesine imkan verir nitelikte olduğu, sonucuna varılmaktadır. Kaldı ki bu yöndeki olası tereddütleri gidermek üzere 04/03/2016 tarih ve 8/262 sayılı ilke kararı ile de; belirtilen hükmün tüzel kişilikler için de geçerli olduğunun duyurulması yolunda karar alınarak bu kararın Kurul Bülteninde duyurulduğu görülmektedir. Her ne kadar davacı tarafça bu ilke kararının düzenleyici işlem olan Tebliğ hükmünü değiştirir mahiyette olduğu, bu nedenle Resmi Gazete'de yayımlanması gerektiği iddia olunmuş ise de; ilke kararı ile yeni bir kural getirilmediği, Tebliğ hükmü ile ilgili olarak ilk defa karşılaşılan farklı bir değerlendirmenin giderilmesi ve ilgililerin cezai yaptırımla karşılaşmaması için uyarı amaçlı olduğu, nitekim ilk defa bu hatalı değerlendirmeyi yapan tüzel kişinin de bu nedenle uyarı ile cezalandırdığı, hatalı yorum yapılmaması amacıyla alınan ilke kararının da 6362 sayılı Yasa'nın anılan 128. maddesi hukmü uyarınca kurul bülteni ile duyurulmasına karar verildiği görülmekte olup, düzenleyici işlemi değiştirir mahiyette olmayan, açıklama amaçlı bilgilendirmenin Resmi Gazete'de yayımlanma zorunluluğunun bulunmadığı açıktır. Belirtilen sebeplerle iptali istenilen Tebliğ hükmünde hukuka ve mevzuata aykırılık görülmemiştir. Dava konusu idari para cezası uygulanmasına ilişkin 28/03/2019 tarih ve 19/430 sayılı Sermaye Piyasası Kurulu kararının iptali isteminin değerlendirilmesi; Davacı tarafça ileri sürülen; cezalandırma işleminin dayanağı olan Tebliğ hükmünün açık olmadığı, tüzel kişilere uygulanamayacağı, ilke kararının Resmi Gazete'de yayımlanmadığı yönündeki iddialar Tebliğe ilişkin kısımda karşılanmış olup, Yasa'nın 104. maddesinde yer verilen "Makul bir ekonomik ve finansal gerekçeyle açıklanamayan" ön şartının kendileri açısından mevcut olmadığı, nitekim kurulca alınan savunmalarında da bu hususu belirterek ... hisselerinin belirtilen tarihten çok önce Şirketlerince alınmaya başladığı, cezaya konu alımların bu sürecin bir parçası olduğu, bağımsız bir alım olarak nitelendirilmemesi gerektiği yönünde iddialarda bulunulmuş ise de; belirtilen bu sebebin, 104. madde hükmünün uygulamasını gösteren Tebliğ'in 4/3 maddesinde yer verilen yasağa uyulmamasını geçerli kılacak ölçüde makul bir ekonomik ve finansal gerekçe olarak görülmesi mümkün değildir. Bütün bu açıklamalar ışığında, davacı şirketin hakim ortağı olduğu ve Yönetim Kurulu üyelerinin pek çoğunun aynı olduğu ...'ın 31/12/2018 tarihli finansal raporları henüz kamuya açıklanmamış iken 16 ve 18/01/2019 tarihlerinde büyük miktarda hisse senedi alınması yönündeki eylemin, ...'ın mali durumu hakkında hiçbir bilgiye sahip olmayan diğer yatırımcılar dikkate alındığında, sermaye piyasasının güvenilirliğini, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişini bozucu mahiyette olduğu; bu nedenle yasa ve tebliğ hükümleri uygulanmak suretiyle eyleme karşılık gelen idari para cezası uygulanmasına ilişkin dava konusu kurul kararında da hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ : Davacı şirket hâkim ortağı olduğu ...’ın toplam 1.450.000 adet payını 16/01/2019 ve 18/01/2019 tarihlerinde satın almıştır. Anılan işlemlerin Kurul uzmanınca incelenmesi üzerine düzenlenen 04/03/2019 tarih ve XXXII-18/29-4 sayılı Denetleme Raporu’ndaki tespitler üzerine 28/03/2019 tarih ve 19/430 sayılı Kurul kararıyla, davacı tarafından ...'ın 31/12/2018 tarihli finansal raporlarının mevzuata uygun olarak kamuya açıklanmasına kadar geçen sürede gerçekleştirilen işlemlerin VI-104.1 sayılı Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 4. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan eylemleri oluşturması nedeniyle davacıya 6362 sayılı Kanun'un 104. maddesi uyarınca 38.308,00-TL idarî para cezası uygulanmasına karar verilmiştir. Bunun üzerine, anılan Kurul kararı ile dayanağı olan Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 4. maddesinin üçüncü fırkasının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. İNCELEME VE GEREKÇE: ESAS YÖNÜNDEN: İLGİLİ MEVZUAT: 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanun'un amacı; sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adîl ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesidir. "; "Genel esaslar" başlıklı 103. maddesinin birinci fıkrasında, "(1) Bu Kanun'a dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formlara ve Kurul'ca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket eden kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından iki yüz elli bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir. Ancak, yükümlülüğe aykırılık dolayısıyla menfaat temin edilmiş olması hâlinde verilecek idarî para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz. Tüzel kişilere, aykırılığın ağırlığı ve etkilediği mağdur sayısı dikkate alınarak bu fıkranın birinci cümlesinde yer alan asgarî miktardan az olmamak üzere bağımsız denetimden geçmiş yıllık finansal tablolarında yer alan brüt satış hasılatının %1'i ile vergi öncesi kârının %20'sinden yüksek olanına kadar idarî para cezası verilir."; "Piyasa bozucu eylemler" başlıklı 104. maddesinde, "Mâkûl bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikteki eylem ve işlemler, bir suç oluşturmadığı takdirde, piyasa bozucu nitelikte eylem sayılır. Kurul'ca belirlenen piyasa bozucu eylemleri gerçekleştiren kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından beş yüz bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir. Ancak, bu suretle menfaat temin edilmiş olması hâlinde verilecek idarî para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz." kuralları yer almaktadır. 21/01/2014 tarih ve 28889 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği (VI-104.1)'nin "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Tebliğ'in amacı, mâkûl bir ekonomik veya finansal bir gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikteki eylem ve işlemlerin belirlenmesi ile bu eylem ve işlemleri gerçekleştirenler hakkında uygulanacak yaptırımların belirtilmesidir."; "Dayanak" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Tebliğ, 06/12/2012 tarih ve 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 104. maddesine dayanılarak hazırlanmıştır."; "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 3. maddesinde, "(1) Bu Tebliğ'de geçen; (...) ç) İçsel bilgi veya sürekli bilgilere sahip olan kişiler: 1) İhraççıların veya bunların bağlı veya hâkim ortaklıklarının yöneticilerini, 2) İhraççıların veya bunların bağlı veya hâkim ortaklıklarında pay sahibi olmaları nedeniyle içsel bilgi veya sürekli bilgilere sahip olan kişileri, 3) İş, meslek ve görevlerinin icrası nedeniyle içsel bilgi veya sürekli bilgilere sahip olan kişileri, 4) İçsel bilgi veya sürekli bilgileri suç işlemek suretiyle elde eden kişileri, 5) Sahip oldukları bilginin içsel bilgi veya sürekli bilgi niteliğinde olduğunu bilen veya ispat edilmesi hâlinde bilmesi gereken kişileri, (...) ı) Piyasa bozucu eylem: Mâkûl bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikte olan ve bir suç oluşturmayan eylemi, (...) ifade eder."; "İçsel bilgi veya sürekli bilgilere ilişkin piyasa bozucu eylemler" başlıklı 4. maddesinin üçüncü fıkrasında, " İhraççılar tarafından düzenlenen finansal tablo ve raporlar ile bağımsız denetim raporlarının hazırlandığı hesap döneminin bitimini izleyen günden söz konusu tablo ve raporların mevzuata uygun şekilde kamuya duyurulmasına kadar geçen süre içerisinde, içsel bilgi veya sürekli bilgilere sahip olan kişilerin veya söz konusu kişilerin eşleri, çocukları ya da aynı evde yaşadıkları kişilerin ilgili sermaye piyasası araçlarında işlem yapmaları piyasa bozucu eylem olarak değerlendirilir." kurallarına yer verilmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: VI-104.1 sayılı Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 4. maddesinin üçüncü fıkrasının incelenmesinden; Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise, sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir. İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile, kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla "genel düzenleyici işlemler"), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur. Düzenleyici kurumlar, ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlarındaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini, birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir. Sermaye piyasası ile ilgili olarak kanuna aykırı olmayan düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı idarenin, ilgili bulunduğu piyasada, 6362 sayılı Kanun'la kendisine tanınan yetkiyi dava konusu Tebliği çıkarmak suretiyle kullandığı anlaşılmaktadır. İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmekte olup işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve kanunlarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerekmektedir. 6362 sayılı Kanun'un "Amaç" başlıklı 1. maddesinin gerekçesinde, "Kanun'un amacına ilişkin bu madde hükmünde, uluslararası piyasalardaki gelişmeler dikkate alınarak ve ülkemiz sermaye piyasasının yıllar içinde gösterdiği değişim paralelinde öne çıkan piyasa işleyiş esasları daha anlaşılır ve kapsamlı bir şekilde sayılmıştır. Diğer yandan piyasanın işleyişinin yanı sıra gelişmesinin sağlanması hususu da Kanun'un amaçları arasına dâhil edilerek, ülkemiz sermaye piyasasının uluslararası anlamda rekabet gücünün artırılması amaçlanmış ve uluslararası finans merkezi olma hedefi desteklenmiştir. Yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması amacıyla piyasanın düzenlenmesi ve denetlenmesi hususu ise temel vizyon olarak korunmuştur." açıklamalarına yer verilmiştir. 6362 sayılı Kanun'un amacı, sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adîl ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesi olup Kurul'un düzenleme alanı özellik arz ettiğinden görev alanına giren konularda Kurul'a, kanunların gösterdiği sınırlar içerisinde ve kamu yararı çerçevesinde kullanılabilecek, hukukun genel ilkelerine ve üst hukuk kurallarına uygun olarak yürürlüğe konulacak ikincil düzenlemeler ihdas edebilme yetkisini de barındıran takdir yetkisi tanınmış; anılan Kanun'un 104. maddesinde mâkûl bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikteki eylem ve işlemlerin, bir suç oluşturmadığı takdirde, piyasa bozucu nitelikte eylem sayıldığı, Kurul'ca belirlenen piyasa bozucu eylemleri gerçekleştiren kişilere Kurul tarafından idarî para cezası verilebileceği belirtilerek Kurul'a piyasa bozucu eylemlere ilişkin usul ve esasları belirleme hususunda yetki verilmiştir. Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nde, piyasa bozucu eylem, mâkûl bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikte olan ve bir suç oluşturmayan eylem olarak tanımlanmış; dava konusu düzenlemeyle halka açık şirketin finansal tablolarından ve bağımsız denetim raporlarından diğer yatırımcılara göre daha önce haberdar olma imkânı bulunan kişilerin hesap döneminin bitimini izleyen günden tablo ve raporların kamuya duyurulmasına kadar olan süreçte pay piyasasında işlem yapması piyasa bozucu eylem olarak belirlenmiştir. Böylelikle, finansal tablolardan ve bağımsız denetim raporlarından diğer yatırımcılardan daha önce haberdar olan kişiler ile diğer yatırımcılar arasındaki bilgi asimetrisinin engellenmesi suretiyle borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasının sağlanması ve yatırımcıların menfaatlerinin korunması amaçlanmıştır. Sermaye piyasasının hareketli yapısı ve yeni gelişmelere açık olması, kanun hükümlerinin ise esas itibarıyla durağan ve genel mahiyet taşıması, 6362 sayılı Kanun'la davalı idareye verilen görev, yetki ve sorumluluklar ile Kurul'ca belirlenen piyasa bozucu eylemleri gerçekleştiren kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından beş yüz bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verileceğine ilişkin Kanun hükmü göz önünde bulundurulduğunda; yazılı üst hukuk kurallarına ve hukukun genel ilkelerine aykırı olmamak kaydıyla, mâkûl bir ekonomik veya finansal bir gerekçeyle açıklanamayan ve bir suç oluşturmayan, ancak borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikteki eylem ve işlemlerin belirlenmesi konusunda idareye verilen görev ve yetki çerçevesinde ve Kanun'un amacına uygun olarak belirlenen fiilin, piyasa bozucu eylem olarak öngörülmesine ilişkin dava konusu düzenlenmede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Davacı hakkında, ... pay piyasasındaki 16/01/2019 ve 18/01/2019 tarihli işlemlerin VI-104.1 sayılı Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 4. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan eylemleri oluşturması sebebiyle 38.308,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin 28/03/2019 tarih ve 19/430 sayılı Kurul kararının incelenmesine gelince; Dosyanın incelenmesinden, ...'ın 2018 yılına ilişkin hesap döneminin 31/12/2018 tarihinde sona erdiği, finansal tablo ve bağımsız denetim raporlarının mevzuat uyarınca 01/03/2019 tarihine kadar duyurulması gerektiği, bu tarihler arasında içsel bilgi sahibi olan kişilerin ... pay piyasasında işlem yapmaması gerektiği; davacı şirketin ...'ın hâkim ortağı olduğu, davacı şirket ile ...'ın yönetim kurulu üyelerinin büyük bir kısmının aynı kişiler olduğu, bu kapsamda davacı şirketin yönetim kurulu üyelerinin içsel bilgiye sahip kişiler olduğu, buna rağmen davacı şirket tarafından 16/01/2019 ve 18/01/2019 tarihinde ... payı satın aldığının tespit edildiği anlaşılmaktadır. Bu itibarla, kanun koyucu tarafından davalı idareye verilen takdir yetkisi çerçevesinde, halka açık şirketin finansal tablolarından ve bağımsız denetim raporlarından diğer yatırımcılara göre daha önce haberdar olma imkânı bulunan kişilerin hesap döneminin bitimini izleyen günden tablo ve raporların kamuya duyurulmasına kadar olan süreçte pay satın almasının piyasa bozucu eylem olarak belirlendiği ve davacı tarafından anılan fiilin gerçekleştirildiği anlaşıldığından, davacı şirkete 2019 yılı için belirlenmiş asgarî ceza tutarı olan 30.308,00-TL idarî para cezası verilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Öte yandan, davacı tarafından Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 4. maddesinin üçüncü fıkrasında "kişiler" ifadesine yer verildiği, idarenin diğer düzenlemelerinde gerçek ve tüzel kişilerin ayrıca belirtildiği, bu nedenle anılan ifadeden yükümlülüğün gerçek kişilere yönelik olarak getirildiğinin anlaşılması gerektiği iddia edilmişse de "kişi" ifadesinin hukukta hem gerçek hem de tüzel kişileri ifade ettiği, nitekim Kurul'un 04/03/2016 tarih ve 8/262 sayılı ilke kararında da bu duruma dikkat çekildiği, aksi yorumun düzenlemenin amacına da aykırı olacağı anlaşıldığından davacının bu iddiası yerinde görülmemiştir. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. DAVANIN REDDİNE, 2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, 3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, 4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine, 5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 30/05/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.