Danıştay Kararı · E. 2020/1539 · K. 2024/3269

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2020/1539 E.  ,  2024/3269 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONÜÇÜNCÜ DAİRE Esas No : 2020/1539 Karar No : 2024/3269 DAVACI : ... Petrolcülük A.Ş. VEKİLİ : Av. ... DAVALI : ... Kurumu... VEKİLİ : Av. ... DAVANIN KONUSU : Davacı şirketin ... tarih ve...sayılı dağıtıcı lisansının, 01/05/2020 tarihine kadar en az 10 (on) istasyonlu bayiden oluşan bayilik teşkilatının oluşturulmaması hâlinde hâlinde ikinci bir uyarı yapılmaksızın sona erdirileceğine ilişkin ... tarih ve E... Sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Petrol Piyasası Dairesi Başkanlığı işlemi ile bu karara dayanak teşkil eden Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinin iptali istenilmektedir. DAVACININ İDDİALARI : Dünya Sağlık Örgütünün dünya genelinde pandemi ilan ettiği bir ortamda yaşanan sıkıntılara rağmen davalı idare tarafından verilen kısa sürede bayilik teşkilatının tamamlanmasının istenilmesinin hayatın olağan akışına aykırı olduğu, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nda yer almayan bayi sayısı sınırlaması şartının alt düzenleyici normlarla getirilemeyeceği, sonradan yapılan işlemlerle önceden yaratılmış hukuki durumların değiştirilmesinin hukuki güvenlik ilkesi ile bağdaşmadığı, dağıtıcı lisansının başlangıç tarihi kayıtlarda her ne kadar 07/04/2016 olarak belirtilmiş ise de, ...tarih ve... Kurul kararı ile unvan değişikliği yapılmak suretiyle sektörde yer alındığından, bu tarihin esas alınması gerektiği, bu tarihten itibaren de altyapı ve bayilik teşkilatı kurma çalışmalarına başlandığı, dağıtıcı lisansı altında ilk bayiliğin açılma tarihinin 05/07/2017 olduğu, Yönetmelik'le asgari 10 (on) bayi şartının Kanun'da öngörülmediği halde getirilmiş olmasının lisans iptalini gerektirmediği, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde bu nedenle lisansın sona ereceğine ilişkin bir düzenleme yer almadığı, bu yetkinin alt düzenleyici işlemlerle getirilemeyeceği, işlemin dayanağı Yönetmelik kuralının Kanun'a aykırılık teşkil ettiği, daha önce lisans almış kendisi gibi olan dağıtıcıların müktesep haklarını zedelediği ve geçmişe yürüme yasağına aykırılık oluşturduğu ileri sürülmüştür. DAVALININ SAVUNMASI : 5015 sayılı Kanun’un 2. maddesinin 12. bendinde dağıtım faaliyetinin esasının bayiler kurarak bunlara akaryakıt dağıtımı olduğunun düzenlendiği, dağıtıcıların ana faaliyet konusunun bayilere akaryakıt dağıtımı olduğu, Kanun'un genel sistematiğine bakıldığında dağıtıcılara bayi sayısının arttırılmasının öngörüldüğü, kanun koyucu tarafından da bu konuda düzenleme yapma açısından yetkilendirildikleri, bayilik teşkilatı oluşturulmasının dağıtıcıların temel yükümlülükleri içerisinde yer aldığı, dava konusu Yönetmelik düzenlemesi ile belirlenen süre ve sayıda bayilik teşkilatı oluşturamayan dağıtıcıların lisansının sona ereceğinin düzenlendiği, mevcut durumda piyasada faaliyet göstermekte olan lisans sahiplerine, bu yükümlülüğe ilişkin hazırlıkların yapılması için makul bir süre tanındığı, bu sürenin ardından da yine aşamalı bir geçiş öngörülerek, şirketlerin piyasada tutunabilmesi için uygun zemin hazırlandığı, dava konusu Yönetmelik düzenlemesinde ve dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmuştur. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI...'UN DÜŞÜNCESİ : Dava; davacı şirket tarafından, 01 Mayıs 2020 tarihine kadar en az on istasyonlu bayiden oluşan bayilik teşkilatının oluşturulmaması hâlinde ikinci bir uyarı yapılmaksızın, ...tarih ve ... sayılı dağıtıcı lisansının sona erdirileceğine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Petrol Piyasası Dairesi Başkanlığı işlemi ile bu işleme dayanak oluşturan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinin 17. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinin iptali istemiyle açılmıştır. Davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi. 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanununun 2. maddesinin birinci fıkrasının (11). bendinde "dağıtıcı", "Akaryakıt dağıtım yetkisi olan ve lisansına işlenmesi halinde depolama, taşıma, ihrakiye ve madeni yağ üretimi işlemleri yapabilen semaye şirketi" ; (12). bendinde "dağıtım", "Serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ve ikmali dahil bayilere akaryakıt satış ve ikmali faaliyetlerinin bütünü" şeklinde tanımlanmış; 3. maddesinin dokuzuncu fıkrasında, "Kurum, bu Kanunda tanınan yetkiler dahilinde; a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları, b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler, c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması, d) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi, Konularında düzenlemeler yapmaya yetkilidir." hükmü yer almış, onbirinci fıkrasında ise, "Lisanslar ile ilgili olarak; a) Başvuru, değerlendirme, lisans verme, lisans süresi, tadili, bedeli ile sona ermesi ve süre uzatma işlemlerine, b) Sınıflandırılması uygun görülen lisansların, sınıflandırılmasına ait esaslar ve sınıflara göre asgarî büyüklüklerine, c) Değişiklik ile sınıflandırmaya tâbi lisanslarda sınıf değiştirme işlemlerine, d) Aranacak asgarî nitelikler ve ilgililerin tasarrufunda olması gereken asgarî varlıklarına, e) Tutulması zorunlu olan kayıtlar ve kayıt yöntemleri ile bildirim yükümlülüklerine, f) Faaliyet alt başlıkları ve bunların tanımlarına, g) Kamunun can ve mal güvenliği ile kullanıcı haklarına ilişkin hususlara, h) Lisansta yer alacak hususlara, ı) Lisans kapsamında olsun veya olmasın piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara, ait usul ve esaslar Kurumca çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir." kuralına yer verilmiştir. Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; dağıtım faaliyetinin, serbest kullanıcılara ve akaryakıt toptan satış ve ikmali dahil bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyetlerinin bütününü kapsadığı; bu bağlamda dağıtıcı lisans sahiplerinin asıl faaliyet alanının, temel olarak rafineriden, ithalat yoluyla ya da diğer dağıtıcı lisans sahiplerinden temin ettikleri akaryakıtı bayileri aracılığı ile piyasaya arz etmek olduğu sonucuna varılmakta olup, kanunun lafzında yer alan "bayileri" ifadesi ile dağıtıcıların petrol piyasasında birden fazla sayıda bayiye sahip olması gerektiği, diğer bir anlatımla Kanunun bayisi bulunmayan dağıtıcı öngörmediği açıktır. Dava konusu Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Lisansların Sona Ermesi ve İptali" hallerini düzenleyen ve iptali istenilen 17. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde, dağıtıcı lisansı sahiplerinin bu Yönetmeliğin 34/A maddesi ile belirlenen bayilik teşkilatını süresi içinde oluşturamaması veya koruyamaması hali, lisansın sona erdirilmesi halleri arasında sayılmıştır. Anılan madde ile göndermede bulunulan Yönetmeliğin 34/A maddesinin uyuşmazlık tarihindeki halinde ise, "Dağıtıcı lisansı sahipleri lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatını oluşturur. Dağıtıcı lisansı sahipleri bayilik teşkilatını korumakla yükümlüdür. Bayilik teşkilat kapsamındaki istasyonlu bayi sayısının bu madde de yer alan sayıların altına düşmesi durumunda, dağıtıcı lisansı sahibinin otuz gün içerisinde gerekli bayi sayısına ulaşması zorunludur. Dağıtıcı lisansı sahiplerinin ulusal marker taleplerinin değerlendirmeye alınabilmesi için lisans sahibinin lisans aldığı tarihten itibaren; a) İlk altı ay içerisinde en az on, b) Yedinci aydan birinci yılın sonuna kadar en az yirmi beş, c) Birinci yıldan sonra en az elli, istasyonlu bayiden oluşan bayilik teşkilatına sahip olması gereklidir. Bu fıkranın yürürlüğe girdiği tarihte dağıtıcı lisansı bulunan kişiler, ulusal marker taleplerinin değerlendirilmesi kapsamında, fıkranın yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla yeni lisans almış olarak kabul edilir." düzenlemesine yer verilmiş, söz konusu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte dağıtıcı lisansı sahibi olan şirketler için, Yönetmeliğe eklenen geçici madde ile de, anılan yükümlülüğün 01/01/2020 tarihinden itibaren geçerli olacağı düzenlenmek suretiyle, mevcut durumda piyasada faaliyet göstermekte olan lisans sahiplerine, bu yükümlülüğe ilişkin hazırlıkların yapılması için makul bir süre tanınmıştır. Dava konusu Yönetmelik kurallarının incelenmesinden, dağıtıcı lisansı sahiplerinin, bayilik teşkilatını oluşturmak ve korumakla yükümlü kılındığı anlaşılmaktadır. Bu Yönetmelikte geçen bayilik teşkilatı ise, bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyeti gerçekleştirmek için dağıtıcılarca oluşturulan yapıyı ifade etmektedir. 5015 sayılı Kanunda dağıtıcı lisansı sahiplerinin esas olarak, kendi mülkiyetlerindeki veya sözleşmelerle oluşturacakları bayilerinin istasyonlarına akaryakıt dağıtımı faaliyetinde bulunmaları öngörülmüştür. Nitekim, bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyetlerinde bulunmaları öngörülen dağıtıcıların bayilik teşkilatını kurmaları ve bu yapıyı korumaları, güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde bu faaliyetlerini yürütmelerinin de bir gereğidir. Bu itibarla, yukarıda yapılan değerlendirmeler çerçevesinde, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapmaya yetkili olan davalı idarece, dağıtıcı lisansı sahiplerine bayilik teşkilatı oluşturma yükümlülüğü getirilerek, bayilik teşkilatını süresi içinde oluşturamaması veya koruyamaması halinde, lisansın sona erdirilmesine ilişkin düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır. ... tarih ve ...sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Petrol Piyasası Dairesi Başkanlığı işlemine gelince; Dava dosyasının incelenmesinden; mevzuatta tanınan süreler içinde belirtilen sayıda istasyonlu bayiden meydana gelen bayilik teşkilatını oluşturamadığı tespit edilen davacı şirkete gönderilen ... tarih ve ... sayılı yazı ile 1 Mayıs 2020 tarihine kadar asgari on istasyonlu bayiden meydana gelen bayilik teşkilatının oluşturulması ve korunması gerekmekte olduğu, aksi takdirde Yönetmeliğin 17. maddesi uyarınca lisansının sona erdirileceğinin bildirildiği, anılan yazıya davacı şirket tarafından bir yanıt verilmemesi üzerine davaya konu işlem ile, 01 Mayıs 2020 tarihine kadar en az on istasyonlu bayiden oluşan bayilik teşkilatının oluşturulmaması hâlinde ikinci bir uyarı yapılmaksızın, ... tarih ve... sayılı dağıtıcı lisansının sona erdirileceğinin davacı şirkete bildirildiği anlaşılmaktadır. Söz konusu işlemin dayanağı olan Yönetmeliğin 17. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde hukuka aykırılık bulunmadığından, 01 Mayıs 2020 tarihine kadar en az on istasyonlu bayiden oluşan bayilik teşkilatının oluşturulmaması hâlinde ikinci bir uyarı yapılmaksızın, davacı şirketin dağıtıcı lisansının sona erdirileceğinin bildirimine ilişkin dava konusu işlemde de hukuka aykırılık görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ: 09/07/2019 tarih ve 30826 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 6. maddesiyle, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinde değişiklik yapılmış, 14. maddesiyle de anılan Yönetmeliğin 34. maddesinden sonra gelmek üzere 34/A maddesi eklenmiştir. ... tarih ve... sayılı dağıtıcı lisansı ile faaliyette bulunan davacı şirkete, davalı idarenin ...tarih ve E... sayılı işlemiyle 01/05/2020 tarihine kadar asgari 10 (on) istasyonlu bayilik teşkilatını oluşturması ve koruması gerekmekte olduğu, aksi hâlde ikinci bir uyarı yapılmaksızın Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesi uyarınca lisansının sona erdirileceği bildirilmiştir. Davacı tarafından, dağıtıcı lisansının, dağıtıcı lisansı sahiplerinin yeterli sayıda istasyonlu bayiden meydana gelen bayilik teşkilatını süresi içerisinde oluşturamaması veya koruyamaması hâlinde ikinci bir uyarı yapılmaksızın lisanslarının sona erdirileceğine ilişkin dava konusu işlem ile dayanağı Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinin iptali istenilmiştir. Diğer taraftan, 24/04/2021 tarih ve 31464 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesinin birinci fıkrasına ikinci cümle olarak, "Lisansına işli olarak veya münferiden aynı unvanlı depolama lisansında asgari 4.000 metreküp depolama kapasitesine sahip dağıtım şirketleri için bu fıkrada belirtilen on, yirmi beş ve elli bayi sayısı şartı sırasıyla beş, on üç ve yirmi beş olarak uygulanır." ibaresi eklenmiştir. Bunun üzerine, davacı şirket tarafından, verilen ek beyan dilekçesi ile söz konusu değişikliğin haklarında uygulanması gerektiği, yeterli depolama kapasitesinin ve bayilerinin bulunduğu ifade edilmiştir. İNCELEME VE GEREKÇE : İLGİLİ MEVZUAT: 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 2. maddesinin (9) numaralı bendinde, "Bayi", bayilik faaliyeti için gerekli donanıma sahip gerçek ve tüzel kişiler; (10) numaralı bendinde, "Bayilik", karşılıklı yükümlülüklerin ekinde fizibilite olan bir sözleşmeye bağlanarak akaryakıt dağıtım şirketleri tarafından gerçek ve tüzel kişilere akaryakıtın kullanıcılara ikmali yetkisi verilmesi işlemi; (11) numaralı bendinde, "Dağıtıcı", akaryakıt dağıtım yetkisi olan ve lisansına işlenmesi hâlinde depolama, taşıma, ihrakiye ve madeni yağ üretimi işlemleri yapabilen sermaye şirketi; (12) numaralı bendinde, "Dağıtım", serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ve ikmali dahil bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyetlerinin bütünü; (27) numaralı bendinde, "Lisans", bu kanuna göre gerçek ve tüzel kişilere piyasada faaliyet gösterebilmeleri için Kurul tarafından izin verildiğini gösterir belge olarak tanımlanmış; "Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar" başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasında, "Petrol ile ilgili; a) Rafinaj, işleme, madeni yağ üretimi, depolama, iletim, serbest kullanıcı ve ihrakiye faaliyetlerinin yapılması ve bu amaçla tesis kurulması ve/veya işletilmesi, b) Akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması, İçin lisans alınması zorunludur. Kurum, geliştireceği ilke ve ölçütler doğrultusunda, iletim ve işleme faaliyetlerinde lisans alma zorunluluğuna muafiyet getirebilir. Lisans vermede taahhüt üzerinden işlem yapılamaz."; üçüncü fıkrasında, "Bu Kanun'a göre; lisansların verilmesi, güncelleştirilmesi, geçici olarak durdurulması veya iptaline ilişkin işlemler Kurum'ca yapılır. Lisansların verilmesinde pazara giriş açısından teknoloji, kalite, güvenlik, hizmet ve teşebbüsün sürdürülebilirliği dikkate alınır."; dokuzuncu fıkrasında, "Kurum, bu Kanun'da tanınan yetkiler dâhilinde; a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları, b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler, c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması, d) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi, Konularında düzenlemeler yapmaya yetkilidir."; on birinci fıkrasında, "Lisanslar ile ilgili olarak; a) Başvuru, değerlendirme, lisans verme, lisans süresi, tadili, bedeli ile sona ermesi ve süre uzatma işlemlerine,(...) Ait usul ve esaslar Kurum'ca çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir."; 7. maddesinin ikinci fıkrasında, "Dağıtıcı lisansı sahipleri, kendi mülkiyetlerindeki veya sözleşmelerle oluşturacakları bayilerinin istasyonlarına akaryakıt dağıtımının yanı sıra, serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ve depolama tesislerinin yakınındaki tesislere boru hatları ile taşıma faaliyetlerinde bulunabilir. (...) "; dördüncü fıkrasında, "Dağıtıcılar, 2. maddenin birinci fıkrasının (10) ve (13) numaralı bentlerinde belirtilen şekilde sözleşme ile bayilikler oluşturur. (...)" kuralları yer almıştır. 17/06/2004 tarih ve 25495 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 4. maddesinin (8) numaralı bendinde, "Bayilik", karşılıklı yükümlülüklerin ekinde fizibilite olan bir sözleşmeye bağlanarak akaryakıt dağıtım şirketleri tarafından gerçek ve tüzel kişilere akaryakıtın kullanıcılara ikmali yetkisi verilmesi işlemi; (34) numaralı bendinde, "Bayilik teşkilatı", dağıtım faaliyetinin sürdürülmesi için gerekli asgarî sayıdaki bayiden oluşan yapı olarak tanımlanmış; "Lisans Başvurusu" başlıklı 7. maddesinin yedinci fıkrasının (g) bendinde, dağıtıcı lisans başvurusunda maddede belirtilenlere ek olarak, dağıtıcı ve ihrakiye teslimi lisansı sahiplerinin Kurul'ca belirlenecek yeterli teknik ve ekonomik güce sahip olması gerektiği kurala bağlanmış; "Lisansın Sona Ermesi ve İptali" başlıklı 17. maddesinin birinci fıkrasında, "Lisans sona erdirme işlemi Kurul tarafından veya bu yetkinin devredilmesi durumunda Başkanlık veya Petrol Piyasası Dairesi Başkanlığı tarafından gerçekleştirilir. Lisanslar; (...) h) Dağıtıcı lisansı sahiplerinin bu Yönetmeliğin 34/A maddesi ile belirlenen bayilik teşkilatını süresi içinde oluşturamaması veya koruyamaması hâlinde sona erdirilir."; "Bayilik teşkilatı kurulması" başlıklı 34/A maddesinde; " (Ek:RG-09/07/2019-30826) Dağıtıcı lisansı sahipleri lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatını oluşturur. (Ek cümle:RG-24/04/2021-31464) Lisansına işli olarak veya münferiden aynı unvanlı depolama lisansında asgari 4.000 metreküp depolama kapasitesine sahip dağıtım şirketleri için bu fıkrada belirtilen on, yirmi beş ve elli bayi sayısı şartı sırasıyla beş, on üç ve yirmi beş olarak uygulanır. (Değişik fıkra:RG-28/07/2020-31199) Dağıtıcı lisansı sahipleri bayilik teşkilatını korumakla yükümlüdür. Bayilik teşkilatının oluşturulamaması veya oluşturulduktan sonra korunamaması durumunda, dağıtıcı lisansı sahibinin bildirime gerek olmaksızın, otuz gün içerisinde gerekli bayi sayısına ulaşması zorunludur. Bu süre sonunda gerekli sayıda bayisi bulunmayan dağıtıcı lisansı sahipleri bayilik teşkilatını oluşturamamış veya koruyamamış olarak kabul edilir ve Yönetmeliğin 17. maddesine göre işlem gerçekleştirilir. (Ek fıkra:RG-28/07/2020-31199) Bayilik teşkilatının oluşturulmasına ilişkin süreler, Kurum tarafından geçici olarak faaliyeti durdurulan lisanslar için durur. Sona erdirilen veya iptal edilen lisansların mahkeme kararı ile tekrar yürürlüğe girmesi durumunda, bu maddenin birinci fıkrasının uygulanması bakımından, yeni lisans alınmış gibi kabul edilir. Dağıtıcı lisansı sahiplerinin ulusal marker taleplerinin değerlendirmeye alınabilmesi için lisans sahibinin lisans aldığı tarihten itibaren; a) İlk altı ay içerisinde en az on, b) Yedinci aydan birinci yılın sonuna kadar en az yirmi beş, c) Birinci yıldan sonra en az elli, istasyonlu bayiden oluşan bayilik teşkilatına sahip olması gereklidir. Bu fıkranın yürürlüğe girdiği tarihte dağıtıcı lisansı bulunan kişiler, ulusal marker taleplerinin değerlendirilmesi kapsamında, fıkranın yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla yeni lisans almış olarak kabul edilir." kurallarına yer verilmiştir. Yönetmeliğin Geçici 24. maddesinde ise, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte dağıtıcı lisansı sahibi olan kişiler, 01/01/2020 tarihinden itibaren, 34/A maddesinin birinci fıkrasında belirtilen bayilik teşkilatını fıkrada belirtilen süreler içinde oluşturmakla yükümlüdür." kuralı yer almıştır. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin dava konusu 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinin incelenmesi: Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise, sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, İstanbul, 2017, s. 426). İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmektedir. İdarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve kanunlarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları zorunludur. İdarelerin düzenleme yetkisinin, kanunlarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı açıktır. 28/02/2019 tarih ve 30700 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 30. maddesiyle, 5015 sayılı Kanun'un 3. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan "bayi sayısı, depolama kapasitesi (işletme stok kapasitesi hariç) konularında sayısal büyüklüklerle sınırlama yapılmaz" ibaresi madde metninden çıkarılmıştır. Anılan Kanun değişikliğinin gerekçesinde ise, "5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 3. maddesinde 'lisansların tabi olacağı usul ve esaslar' düzenlenmektedir. Kanun lisans sahiplerine, yüklediği yükümlülüklerin yanı sıra birçok hak da sağlamaktadır. Özellikle dağıtıcı lisansı sahipleri çok geniş yetkilere sahip olup Kanun'da, dağıtıcı lisansı sahiplerinin petrol piyasasındaki aslî faaliyeti bayilere akaryakıt ikmali olarak belirlenmiştir. Yıllar itibarıyla yürürlükte bulunan dağıtıcı lisansı sahibi sayısı ciddi ölçüde artmıştır. Dağıtıcı sayısındaki bu artış petrol piyasasında rekabeti iyileştirmesi bir yana özellikle ÖTV ve KDV usulsüzlükleri yapan şirketler vergi ziyaına neden olduğu gibi piyasadaki rekabeti de bozucu etkiler gösterdiği görülmüştür. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) tarafından dağıtıcı olma ve dağıtıcı olarak faaliyet sürdürme kriterlerinin belirlenmesi konusunda yetkisinin genişletilmesine ihtiyaç duyulmaktadır. EPDK tarafından belirlenecek ilave kriterlerin piyasada sürdürülebilirliğe ve rekabet ortamına katkı sağlayacağı değerlendirilmektedir. Madde değişikliği ile dağıtıcı lisansları için bayilik teşkilatı, depolama kapasitesi gibi hususlarda düzenleme yapılabilmesine yönelik olarak 'bayi sayısı, depolama kapasitesi (işletme stok kapasitesi hariç) konularında sayısal büyüklüklerle sınırlama yapılmaz' ibaresinin metninden çıkarılması planlanmaktadır." ifadelerine yer verilmiştir. 5015 sayılı Kanun'da yapılan bu değişiklik sonrası, 09/07/2019 tarih ve 30826 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesiyle değişik Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 4. maddesinin birinci fıkrasının (34) numaralı bendinde, bayilik teşkilatı, dağıtım faaliyetinin sürdürülmesi için gerekli asgarî sayıdaki bayiden oluşan yapı olarak tanımlanmış; anılan Yönetmeliğin 14. maddesiyle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 34/A maddesinin birinci fıkrasında, dağıtıcı lisansı sahiplerinin, lisanslarının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatını oluşturmaları gerektiği; ikinci fıkrasında, dağıtıcı lisansı sahiplerinin bayilik teşkilatını korumakla yükümlü oldukları, bayilik teşkilatı kapsamındaki istasyonlu bayi sayısının belirtilen sayıların altına düşmesi durumunda, dağıtıcı lisansı sahiplerinin otuz gün içerisinde gerekli sayıya ulaşmasının zorunlu olduğu; anılan Yönetmeliğin 6. maddesiyle değişik 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinde, dağıtıcı lisansı sahiplerinin bu Yönetmeliğin 34/A maddesi ile belirlenen bayilik teşkilatını süresi içinde oluşturamaması veya koruyamaması hâlinde lisanslarının sona erdirileceği kurala bağlanmıştır. 5015 sayılı Kanun ile petrol piyasası faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak, şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulması hedeflenmiştir. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, petrolün güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin petrol piyasasında yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamakla görevli ve yetkilidir. Kurum'un, anılan Kanun'da tanınan yetkiler dâhilinde, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapma yetkisi bulunmaktadır. Nitekim, Kurum bu işlevini yerine getirmek üzere, lisans kapsamında olsun veya olmasın piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara ait usûl ve esasları çıkardığı yönetmeliklerle düzenlemiştir. Petrol piyasasının güvenli, istikrarlı ve sağlıklı bir şekilde işlemesi amacıyla yürürlüğe konulan 5015 sayılı Kanun'da, bu amacın gerçekleşmesi için, petrol piyasasında her türlü faaliyette bulunmak lisans alma şartına bağlanmış ve dağıtıcıların serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ile bayilere akaryakıt dağıtımı faaliyetlerinde bulunmaları öngörülmüş; lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları, lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması, faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi hususlarında düzenlemeler yapmaya Kurum yetkili kılınmıştır. 5015 sayılı Kanun'a dayanılarak hazırlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği, Kurum'un petrol piyasasında lisans işlemlerine yönelik görev, yetki ve sorumluluklarına, lisanslarda yer alması gereken hükümlere, lisans sahiplerinin hak ve yükümlülükleri ile bildirim ve kayıt düzenine ilişkin usûl ve esasları kapsamaktadır. Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesinin birinci fıkrasında, dağıtıcı lisansı sahipleri tarafından, lisanslarının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatının oluşturulması gerektiği belirtilmiştir. 5015 sayılı Kanun'un 3. maddesinin on birinci fıkrasının (a) bendinde, lisanslar ile ilgili olarak, başvuru, değerlendirme, lisans verme, lisans süresi, tadili, bedeli ile sona ermesi ve süre uzatma işlemlerine ait usûl ve esasların, Kurum'ca çıkarılacak yönetmeliklerle düzenleneceği kurala bağlanmşıtır. Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinde, lisansların sona ermesi ve iptaline ilişkin düzenlemelere yer verilmiş, birinci fıkrasının (h) bendinde, bu Yönetmeliğin 34/A maddesi ile belirlenen bayilik teşkilatının süresi içinde oluşturulamaması veya korunamaması hâlinde dağıtıcı lisans sahiplerinin lisanslarının sona erdirileceği belirtilmiştir. 5015 sayılı Kanun'da dağıtıcı lisansı sahiplerinin esas olarak, kendi mülkiyetlerindeki veya sözleşmelerle oluşturacakları bayilerinin istasyonlarına akaryakıt dağıtımı faaliyetinde bulunmaları öngörülmüştür. Nitekim, bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyetlerinde bulunmaları öngörülen dağıtıcıların bayilik teşkilatını kurmaları, güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde bu faaliyetlerini yürütmelerinin de bir gereğidir. Bu itibarla, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapmaya yetkili olan davalı idare tarafından, dağıtıcı lisansı sahiplerine, lisanslarının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatı oluşturma şartının getirilmesi ve makul geçiş süreci tanınması akabinde de söz konusu süreler içerisinde belirlenen şartı sağlamayan dağıtıcıların lisansının sona erdirileceğinin düzenlenmesinin hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan ölçülülük ilkesine uygun olduğu, makûl dengenin kurulduğu, piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi amacı ile de orantılı olduğundan lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapmaya yetkili olan davalı idarece, dağıtıcı lisansı sahiplerinin bu Yönetmeliğin 34/A maddesi ile belirlenen bayilik teşkilatını süresi içinde oluşturamaması veya koruyamaması durumunda lisanslarının sona erdirilmesi yönünde yapılan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Petrol Piyasası Dairesi Başkanlığı'nın 06/04/2020 tarih ve E... sayılı işleminin incelenmesi: Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi ve lisansların sona ermesi konularında düzenlemeler yapmaya yetkili olan davalı idare tarafından, 5015 sayılı Kanun'a dayanılarak hazırlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'ne 09/07/2019 tarih ve 30826 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik değişikliği ile eklenen 34/A maddesinde dağıtıcı lisansı sahipleri tarafından, lisanslarının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatının oluşturulması gerektiği, Geçici 24. maddesinde ise, dağıtıcı lisans sahiplerinin asgari sayıda bayinin bulunduğu bayilik teşkilatı kurmaları için verilen âzâmi sürelerin 01/01/2020 tarihinden itibaren başlayacağı, değişikliğin yürürlüğe girdiği bu tarihten itibaren üç ay geçmesine rağmen en az on bayiden oluşan bayilik teşkilatına sahip olmayan dağıtıcı lisansı sahiplerine 01/05/2020 tarihine kadar asgari on bayiden oluşan bayilik teşkilatının oluşturulması ve korunması gerektiği, aksi halde ikinci bir uyarı yapılmaksızın bu tarihten itibaren Yönetmeliğin 34/A maddesi ile belirlenen sürede ve asgarî sayıda bayilik teşkilatının kurulmaması hâlinde Yönetmeliğin 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendi uyarınca dağıtıcı lisanslarının sona erdirileceği belirtilmiştir. 24/04/2021 tarih ve 31464 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik değişikliğiyle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesinin birinci fıkrasına, "Lisansına işli olarak veya münferiden aynı unvanlı depolama lisansında asgari 4.000 metreküp depolama kapasitesine sahip dağıtım şirketleri için bu fıkrada belirtilen on, yirmibeş ve elli bayi sayısı şartı sırasıyla beş, onüç ve yirmibeş olarak uygulanır." cümlesi eklenmiştir. Yapılan değişiklik kapsamında, öngörülen şartların davacı tarafından sağlanıp sağlanmadığı, davacı tarafından lisansının sona erdirilmesi işlemine karşı Dairemizin 2020/1703 esasına kayden açılan dosyada 01/08/2020 tarihi itibarıyla sahip olunan istasyonlu bayi sayısının ve lisansın sona erdirilmesine yönelik tesis edilen işlem tarihi olan 14/05/2020 tarihi itibarıyla davacı şirketin lisansına işli veya münferiden aynı ünvanlı 4000 m³ depolama kapasitesine sahip depolama lisansının olup olmadığının belirlenebilmesine yönelik 15/05/2024 tarihli ara kararına istinaden gönderilen bilgi ve belgelerden, davacı şirketin dava konusu işlem tarihinde 5 (beş) istasyonlu bayiye sahip olduğu ve aynı ünvanlı depolama lisansının bulunmadığı görülmüştür. Bu kapsamda anılan Yönetmelik kuralının yürürlüğe girdiği tarihte dağıtıcı lisansı sahibi olan davacının, 01/05/2020 tarihine kadar asgari 10 (on) bayiden oluşan bayilik teşkilatını oluşturmadığı anlaşılmaktadır. Ayrıca, dava konusu işlem tarihinden sonra yürürlüğe giren 24/04/2021 tarihli Yönetmelik değişikliğinin davacının lehine olup olmadığının değerlendirilmesi gerekmektedir. 09/07/2019 tarihli Yönetmelik değişikliği ile dağıtıcı lisansı sahiplerine belirtilen sürelerde asgarî belli sayıda istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatı oluşturma şartı getirilmiş, süresi içerisinde bayilik teşkilatının oluşturulmaması veya korunamaması hâlinde dağıtıcı lisanslarının sona erdirileceği, Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte dağıtıcı lisansı bulunanlar açısından bayilik teşkilatını oluşturma yükümlülüğünün 01/01/2020 tarihinden itibaren başlayacağı kurala bağlanmıştır. Anılan düzenlemede, tüm dağıtıcı lisansı sahipleri için dağıtıcılık faaliyetlerine devam edebilmeleri için bayilik teşkilatı oluşturma şartının öngörüldüğü ve belirtilen süre içerisinde bayilik teşkilatını oluşturmayanların dağıtıcı lisanslarının sona erdirileceğinin kurala bağlandığı, söz konusu şart lisans kapsamında faaliyet yapılmasının kurucu unsuru niteliğini taşıdığından ve dolayısıyla idari yaptırıma esas alınacak bir fiil olarak tanımlanmadığından lehe uygulama yapılması söz konusu olamaz. Öte yandan, Yönetmelikte değişiklik yapıldığı 24/04/2021 tarihi itibarıyla davacının mevcut ve geçerli bir dağıtıcı lisansı bulunmadığından, söz konusu değişikliğin davacı hakkında uygulanması da mümkün değildir. Yönetmelik ile konulan şartın Yönetmeliğin yürürlük tarihinde dağıtıcı lisansı sahibi olan davacı tarafından yerine getirilmesi gerekmekte olup, davacı açısından Yönetmelik kuralına göre bayilik teşkilatının oluşturulmaması durumunda gerçekleşecek olan sonuçların yani lisansının sona erdirileceği hususunun öngörülebilir olduğunda şüphe bulunmamaktadır. Anılan kuralın 01/01/2020 tarihinden itibaren uygulanmaya başlanılmasından sonra davacı şirketin 01/05/2020 tarihine kadar 10 (on) bayiden oluşan bayilik teşkilatını oluşturamadığı, bu kapsamda belirlenen şartı sağlayamadığı ve yükümlülüğünü yerine getiremediği anlaşılmaktadır. Bu itibarla, söz konusu şartın yerine getirilmediği tarihte yürürlükte olan Yönetmelik kuralı uyarınca tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. DAVANIN REDDİNE, 2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, 3.Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, 4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine, 5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 12/09/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.