Danıştay Kararı · E. 2020/1557 · K. 2024/5757

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2020/1557 E.  ,  2024/5757 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONUNCU DAİRE Esas No : 2020/1557 Karar No : 2024/5757 DAVACI : ... Liman İşletmesi Sanayi ve Tic. A.Ş VEKİLİ : Av. ... DAVALI : ... Bakanlığı / ANKARA VEKİLİ : Av. ... DAVANIN_KONUSU : Çanakkale (Kepez) Limanı işletmecisi olan davacı şirket tarafından; 1- Çanakkale Boğazı'ndan transit geçen gemilere alkollü içki, tütün ve tütün mamulleri satışı yapabilmeleri için izin verilmesi istemiyle 18/11/2019 tarihli dilekçeyle yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlem ile 2- Bu işlemin dayanağı olan 08/08/2017 tarihli ve 30148 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliği'nin; a) 4. maddesinin 4. fıkrasının, b) 5. maddesinin 1. fıkrasının, 14/02/2018 tarihli ve 30332 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik 2. fıkrasının, 4. fıkrasının, c) 7. maddesinin, 14/02/2018 tarihli ve 30332 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik 9. fıkrasının, iptali istenilmektedir. DAVACININ İDDİALARI : Davacı şirketin 2005 yılından beri işletmesinde bulunan Çanakkale (Kepez) Limanının, sahip olduğu ISPS Kod ve Kıyı Tesisi İşletme İzin Belgesi kapsamında her türde hizmet verebilir altyapısıyla faaliyette bulunduğu, Yönetmeliğe dayanak teşkil eden 4458 sayılı Kanun ve 2009/15481 sayılı Bakanlar Kurulu Kararında davalı idareye gümrüksüz satış mağazaları yönünden işletmeci ve/veya mağaza sayısını kısıtlayabilecek şekilde bir yetki tanınmadığı, tek işletici konumundaki firmanın neye göre seçileceğinin, yani birden fazla firmanın başvuruda bulunması durumunda genel koşulları sağlayan başvuruculardan hangisinin bu yetkiyi haiz olacağı hususunun Yönetmelikte belirlenmediği, işleticiye 5 yıllık bir sınırlama getirilmiş olmasına karşın, bu sürenin dolmasına yakın bir tarihte başvurusunu yenileme ve işletme süresini uzatma hakkı verilmiş olması nedeniyle işletme süresinin sonsuz ve sınırsız olarak tanımlandığı, Yönetmeliğin, bir işleticiye belirli bir bölgede belirli bir faaliyet için “tekel” olma ve bu hususta korunma yolunu açtığı, Yönetmeliğin hem kendisine dayanak teşkil eden 4458 sayılı Kanun hükümlerine hem de Anayasa tarafından teminat altına alınan teşebbüs hürriyeti ve ticari faaliyetlerde tekelleşmenin engellenmesi ile ilgili hükümlere aykırı olduğu, birden fazla başvurucu olması durumunda aynı genel koşulları sağlayan tüm başvuruculardan hangisinin yetkilendirileceğine dair belirleyici kriterlerin herkes tarafından anlaşılabilir bir şekilde ortaya konulamaması sebebiyle dava konusu Yönetmelik hükümlerinin hukuka aykırı olduğu, Çanakkale Boğazında şirketlerinin işlettiği Çanakkele Limanı dışında bir işletmeci tarafından gümrüksüz satış mağazacılığı yürütülmekle birlikte, tüm üniteleri ile faaliyete geçen limanda uluslararası geçiş yapan gemilere gümrüksüz satış mağazası hizmeti verecek işletme eksikliği olduğu, bu nedenlerle dava konusu Yönetmelik hükümleri ile buna dayanarak tesis edilen işlemin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir. DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, davacının başvurusunun; Gümrük Yönetmeliği hükümleri çerçevesinde C tipi özel antrepo açılmasına izin verilmesi talebine ilişkin olduğu, antrepo açılması ile gümrüksüz satış mağazası açılması mevzuatının birbirinden farklı olduğu, davacının başvurusunun antrepo açma izni verilmesi talebine yönelik olduğu, gümrüksüz satış mağazası açılması yönünde bir talebi olmayan davacının Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliğinin iptalini isteyemeyeceği, 4458 sayılı Kanun ve 2009/15481 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'nın gümrük kapılarında mağaza açma izni vermeye idarelerini yetkili kıldığı, bu yetkinin, mağaza açma izni verme ve vermemenin yanı sıra bu iznin hangi şartlarda ve kimlere verileceğini belirlemeyi de kapsadığı, söz konusu yetkiyi dar şekilde yorumlamanın idarenin işlevlerini yerine getirmesine engel olacağı, yüksek vergi oranlarına sahip ve kaçakçılık riski yüksek ürünlerin satıldığı gümrüksüz satış mağazalarının hizmet verme usulleri belirlenirken kamu yararı ve güvenliğinin dikkate alındığı, anılan Yönetmeliğin 4. maddesinin 4. fıkrasında öngörülen, İstanbul Boğazı'nda bir adet, Çanakkale Boğazı'nda bir adet olmak üzere toplam iki adet gemilere satış mağazası açılmasına izin verilmesine ilişkin kural yönünden ise; son 3 yılın satış tutarlarına bakıldığında bahsi geçen mevcut iki mağazanın satış miktarının genel toplama oranla neredeyse %1 oranında olduğu, söz konusu satışların karşılanması için Boğazlarda Bakanlık tarafından verilen yetki ile 2 adet olarak belirlenen gemilere satış mağazası sayısının fazlalaştırılmasının, vergi oranları fazla olan tütün ve alkollü içki gibi eşyanın denetimini de zorlaştırarak suistimale açık hale getireceği; tekelleşme iddialarına yönelik olarak, İstanbul Havalimanında 1 asıl işletici ile sözleşme yaptığı yaklaşık 30 alt işletici firmanın ticari faaliyetlerini sürdürdüğü, tekelleşmeye yol açan hükümler olduğu iddia edilen konunun ise kamu ihale mevzuatına göre belirlendiği, mağazalar için ihaleye gidildiği, dava konusu işlem ile Yönetmelik hükümlerinin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ... DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Yönetmelik hükümlerinin kısmen iptali, kısmen reddi ile, uygulama işleminin iptali gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI : ... DÜŞÜNCESİ : Dava, Çanakkale Boğazı'ndan transit geçen gemilere alkollü içki, tütün ve tütün mamulleri satmak için gümrüksüz satış mağazası açılmasına izin verilmesi istemiyle 18/11/2019 tarihli dilekçeyle yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlem ile işlemin dayanağı 08/08/2017 tarih ve 30148 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliği'nin 4. maddesinin 4. fıkrasının, 5. maddesinin 1., 2. ve 4. fıkralarının, 7. maddesinin 9. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır. 4458 sayılı Gümrük Kanununun "Gümrük Antrepo Rejimi" başlıklı 93. maddesinde; Gümrük antrepo rejiminin; a) İthalat vergilerine ve ticaret politikası önlemlerine tabi tutulmamış ve serbest dolaşıma girmemiş eşyanın, b) Gümrük antreposuna alınması halinde ihracata ilişkin önlemlerden yararlanabilecek serbest dolaşımda bulunan eşyanın, bir gümrük antreposuna konulmasına ilişkin hükümleri belirleyeceği, antrepo işleticisinin, gümrük antreposu işletmesine izin verilen kişi, kullanıcının, eşyanın antrepo rejimi beyanında bulunan kişi veya bu kişinin hak ve yükümlülüklerinin devredildiği kişi olduğu, gümrük antreposunun, gümrük gözetimi altında bulunan eşyanın konulması amacıyla kurulan ve kuruluşunda aranılacak koşulları ve nitelikleri yönetmelikle belirlenen yer olduğu, 1 inci fıkrada belirtilen eşyanın gümrük antreposu olmayan, ancak gümrük idaresince antrepo addedilen bir yere konularak antrepo rejimi hükümlerine tabi tutulabileceği hallerin yönetmelikle belirleneceği hükmüne yer verilmiş; 94. maddede gümrük antreposunun, genel antrepo veya özel antrepo olabileceği belirtildikten sonra "Genel Antrepolar", eşyanın konulması için herkes tarafından kullanılabilen; "Özel Antrepolar" yalnız antrepo işleticisine ait eşyanın konulması amacıyla kurulan gümrük antrepolarıdır, şeklinde tanımlanmış, Kanunun 95. maddesinde "...(Değişik: 18/6/2009-5911/21 md.) Gümrük antrepoları ile gümrük kapılarında eşya satışı yapmak üzere özel antrepo statüsünde mağaza ve bunların depolarının açılması ve işletilmesine izin vermeye Müsteşarlık yetkilidir. İznin verilmesine, bu iznin geçici veya sürekli geri alınmasına, faaliyet, belge ve kayıt düzenine ilişkin usul ve esaslar ile eşya alabilecek kişiler ve bu kişilere satılabilecek eşyanın cins ve miktarı yönetmelikle belirlenir." hükmü yer almıştır. 27/10/1999 tarihli ve 4458 sayılı Gümrük Kanununun Bazı Maddelerinin Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esasların Düzenlenmesine yönelik 29.09.2009 günlü 2009/15481 sayılı Bakanlar kurulu Kararının 134. (4) maddesi; "Yolcu giriş ve çıkışı yapılan gümrük kapılarında mağaza açma izni vermeye; bu mağazalardan satışı yapılabilecek eşyayı, mağazalardan eşya alabilecek kişileri ve eşya alma sürelerini belirlemeye; mağazaların kuruluş, işleyiş, satış ve gümrük vergilerinin tahsil esaslarını düzenlemeye, Müsteşarlık yetkilidir" kuralına 02.03.2000 günlü 23981 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Gümrük Antrepoları Açılması ve İşletilmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 4. maddesinde; Gümrük idareleri tarafından antrepo işletilmediği veya bu işletmelerin yeterli olmadığı hallerde, gümrük antreposu açılması ve işletilmesi izni vermeye Müsteşarlık (Gümrükler Genel Müdürlüğü) nün yetkili olduğu, 5. maddesine; yönetmelik hükümleri uyarınca; Kamu kuruluşlarına, Belediyelere, Gerçek ve tüzel kişilere, antrepo açma ve işletme izni verilebileceği, iznin, yalnızca Türikiye’de yerleşik kişilere verileceği belirtilmiştir. 08/08/2017 tarih ve 30148 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliği'nde Yönetmeliğin amacı; Türkiye’ye gelen veya Türkiye’den giden yolcular ile transit yolculara, diplomatik muafiyetten yararlananlara, yabancı basın yayın organlarının yabancı uyruklu mensuplarına, İstanbul Boğazı ve Çanakkale Boğazı’ndan transit geçen gemilere ve Gümrük ve Ticaret Bakanlığınca belirlenecek diğer kişilere satış yapmak üzere gümrüksüz satış mağazaları ve bunların depolarının açılışına, işleyişine ve buralardan eşya satışına ilişkin usul ve esasları düzenlemek olarak açıklanmış, 3. maddesinde; (d) Gemilere satış mağazası: İstanbul Boğazı ve Çanakkale Boğazı’ndan transit geçen gemiler ile yurtdışına sefer yapmak üzere mağazanın bulunduğu limandan hareket eden yerli ve yabancı gemilere kumanya olarak satış yapmak üzere açılan ve özel antrepo sayılan yerler, (f) Gümrüksüz satış mağazası (mağaza): 1 inci maddede belirtilen kişilere satış yapmak üzere açılmasına ve işletilmesine izin verilen ve özel antrepo sayılan yerler olarak tanımlanmıştır. Uyuşmazlıkta, anılan Yönetmeliğin iptal istemine konu; Mağaza ve depo açılabilecek yerler başlıklı 4. maddesinin (4). fıkrasında; "İstanbul Boğazı ve Çanakkale Boğazı’ndan transit geçen gemiler ile yurtdışına sefer yapmak üzere mağazanın bulunduğu limandan hareket eden yerli ve yabancı gemilere kumanya olarak satış yapmak üzere İstanbul Boğazı’nda bir adet, Çanakkale Boğazı’nda bir adet olmak üzere toplam iki adet gemilere satış mağazası açılmasına izin verilebilir." kuralına, 5. maddesinin (1). fıkrasında; "Gümrüksüz satış mağazası açılmak istenilen her bir hudut kapısı ve yerde mağaza işletmeciliği tek bir işletmeci tarafından yapılır. Her bir hudut kapısı ve yerde bulunan mağaza için açma izni başvuruları ayrı ayrı yapılarak sonuçlandırılır.", 2. fıkrasında; "(Değişik:RG-14/2/2018-30332) Çıkışa yönelik mağazalarla sınırlı olarak, bu yerdeki tek işletmeci ile işletme sözleşmesi bulunan ve 6 ncı maddede belirtilen şartları taşıyan firmalara alkollü içki, tütün ve tütün mamulleri dışında eşya satışı yapmak üzere mağaza açma izni verilebilir", 4. fıkrasında; "Kamu kurum ve kuruluşları ile belediyeler, 4 üncü maddenin birinci fıkrasında sayılan yerlerde bulunan ve mülkiyetleri veya tasarrufları altında bulundurdukları taşınmazları, Bakanlıktan görüş alınması suretiyle gümrüksüz satış mağazası işletmek üzere tek bir işletmeci tarafından işletilmek şartı ile ilgili ihale mevzuatı çerçevesinde kiraya verebilir. Özel hukuk tüzel kişileri, kamu kurum ve kuruluşları ile belediyeler tarafından kendilerine kiralanan bu yerlerdeki taşınmazları, gümrüksüz satış mağazası işletmek üzere özel hukuk sözleşmeleri çerçevesinde üçüncü kişilere kiralayabilir." kuralına, 7. maddesinin 9. fıkrasında; "Gümrüksüz satış mağazası ve deposu açma ve işletme izinleri, açma ve işletme izin belgesinin düzenlendiği tarihten itibaren beş yıl geçerli olacak şekilde verilir. Süre sonunda faaliyetine devam etmek isteyen mağaza işleticileri açma ve işletme iznine ilişkin yürürlükte olan mevzuata uygun şartların sağlandığını gösteren belgeleri bağlı oldukları gümrük müdürlüğüne ibraz ederek açma ve işletme izninin geçerlilik süresinin uzatılmasını talep ederler. Söz konusu talep, iznin sona erdiği tarihten en erken dört ay, en geç bir ay önce yapılır. Bir aydan sonra yapılan başvurularda gecikme süresi kadar mağaza ve/veya depoya eşya girişi durdurulur. Talep gümrük ve bölge müdürlüğünün görüşü ile birlikte Bakanlığa aktarılarak nihai değerlendirme Bakanlıkça yapılır. Talebin uygun bulunması halinde izin belgesinin geçerlilik süresi beş yıl uzatılır. Süre sonunda yürürlükte olan mevzuata uygun şartları yerine getirmeyen mağaza ve depoların açma ve işletme izinleri iptal edilir. (Ek cümle:RG-14/2/2018-30332) Mağaza işletmecisi firma ile hudut kapısı işleticisi arasındaki kira sözleşmesinin 5 yıldan uzun olması durumunda gümrüksüz satış mağazası/deposu izin belgesi geçerlik süresi için söz konusu kira sözleşmesi süresi dikkate alınır." kuralına yer verilmiştir. Davalı idare tarafından davacının başvurusunun C tipi özel antrepo açılmasına izin verilmesi talebine ilişkin olduğu, mezkur davanın Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliğine yönelik olarak açıldığı, davacı firmanın talebiyle ilgisi bulunmadığı, antrepo ve gümrüksüz satış mağazalarının mevzuatının birbirinden farklı olduğu iddia edilmiş ise de başvurunun Çanakkale Boğazı'ndan transit geçen gemilere alkollü içki, tütün ve tütün mamulleri satmak için gümrüksüz satış mağazası açılmasına izin verilmesi istemine yönelik olduğu C tipi özel antrepo açılmasına izin verilmesi talebine ilişkin daha önce 19/07/2019 tarihli bir başka başvuru yapıldığı anlaşılmaktadır. Davacının Çanakkale Liman İşletmesini 2005 yılında devraldığı, limanda başka bir işletmeci tarafından gümrüksüz satış mağazacılığı işinin yürütüldüğü, Yönetmeliğin 4. maddesinin 4. fıkrasının, 5. maddesinin 1., 2. ve 4. fıkraları ile ilgili temel iddianın anılan kurallarda mağaza işletmeciliğinin tek bir işletmeci tarafından yapılması yoluyla idareye işletmeci ve/veya mağaza sayısını kısıtlama hususunda verilen yetkinin kaynağının yasadan kaynaklanmadığı, yasada yer almayan bir yetkinin yönetmelikle kullanıldığı Yönetmeliğin 7. maddesinin 9. fıkrasına yönelik iddianın ise; gümrüksüz satış mağazaları ve satış deposu açma ve işletme izinlerinin 5 yıl ile sınırlandırılmasının işleticiye 5 yıllık sürenin dolmasına yakın bir tarihte başvurusunu yenileme ve işletme süresini uzatma hakkının verilmiş olması nedeniyle, işletme süresinin sonsuz ve sınırsız olarak tanımlandığı, bir işleticiye belirli bir bölgede belirli bir faaliyet için tekel olma ve bu hususta korunma hakkının açıldığı, bu durumun Anayasa'da teminat altına alınan teşebbüs hürriyeti ve ticari faaliyetlerde tekelleşmenin engellenmesi ile ilgili hükümlere aykırı olduğu noktasından kaynaklanmaktadır. 4458 sayılı Yasa mağazaların açılması ve işletilmesine izin verilmesine, bu iznin geçici veya sürekli geri alınmasına, faaliyet, belge ve kayıt düzenine ilişkin usul ve esaslar konusunda idareye yetki verirken kısıtlayıcı bir hüküm getirmemiş, satış mağazaları açma izni hangi şartlarda ve kimlere verileceğini belirleme yetkisini, işleyişini ve buralardan eşya satışına ilişkin usul ve esaslarını belirleme hususunu yönetmeliğe bırakmıştır. Davalı idarenin sahip olduğu denetim yetkisini etkili bir şekilde kullanarak hizmetin düzenli olarak işlemesini sağlamak amacıyla gümrüksüz satış mağazalarının hizmet verme usullerini belirlerken kamu yararı ve güvenliği dikkate alınarak mağaza işletmeciliğini tek bir işleticiye verilmesine ilişkin dava konusu Yönetmelik maddelerinde bu yönüyle kamu yararı ve hizmetin gereklerine aykırılık bulunmamaktadır. Öte yandan "tek bir işletici" ifadesinden; ülkedeki tüm gümrüksüz satış mağazalarının aynı işleticiye verilmesinin değil, her bir gümrük kapısına ayrı ayrı verilecek işletme izinlerinin anlaşılması gerektiği açıktır. Yönetmeliğin 7. maddesinin 9. fıkrası ile gümrüksüz satış mağazaları ve satış deposu açma ve işletme izinleri konusunda; hizmette düzenliliğin sağlanması ve mağazaların vereceği hizmet kalitesinin arttırılması açısından zamansal bir sınırlama getirilmesinde kamu yararına, hizmet gereklerine aykırılık bulunmamaktadır. Kaldı ki, beş yıllık süre oldukça makul olup dava konusu düzenlemede bu yönüyle herhangi bir hukuka aykırılık bulunmadığı gibi mağaza işleticilerinin açma ve işletme iznine ilişkin yürürlükte olan mevzuata uygun şartları bu süre içinde halen taşıdıklarını kanıtlamaları ve bu hususun idarece uygun bulunması halinde açma ve işletme izninin geçerlilik süresinin uzatılmasına yönelik düzenlemede hukuka aykırı bir yön görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle, gümrüksüz satış mağazası açılmasına izin verilmesi istemiyle 18/11/2019 tarihli dilekçeyle yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlem ile işlemin dayanağı 08/08/2017 tarih ve 30148 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliği'nin 4. maddesinin 4. fıkrasının, 5. maddesinin 1., 2. ve 4. fıkralarının, 7. maddesinin 9. fıkrasına karşı açılan davanın reddi gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, duruşma için taraflara önceden bildirilen 31/10/2024 tarihinde, davacı vekili Av. ... ile davalı idareyi temsilen Av. ...'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Dairemizin 31/10/2024 tarihli ara kararına davalı idarece verilen cevap ile birlikte dosyadaki belgeler incelendikten ve Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten sonra gereği görüşüldü: MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ : Çanakkale (Kepez) Limanı İşletmecisi olan davacı şirket tarafından, Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliğinin belirsiz ve tekelleşmeye yol açan hükümlerinin ortadan kaldırılması, birden fazla başvurucu olması durumunda aynı genel koşulları sağlayan tüm başvuruculardan hangisinin yetkilendirileceğine dair belirleyici kriterlerin herkes tarafından anlaşılabilir bir şekilde ortaya konulması istemini içeren ... tarih ve ... sayılı yazı ile davalı idareye başvurulmuş, bu başvurunun davalı idare tarafından mevzuat hükümlerini içeren ... tarih ve ... sayılı yazı ile reddedilmesi üzerine davacı şirket tarafından ... tarih ve ... sayılı yazı ile bir başvuru daha yapılmıştır. Yapılan ikinci başvuruda, davacı şirketin 4458 sayılı Gümrük Kanunu'nun 176. maddesinin 2. fıkrası kapsamında Çanakkale Boğazı'ndan transit geçen ve dış seferde bulunan gemilere yurt dışından temin edilecek serbest dolaşımda bulunmayan alkollü içki ve sigara türü eşyaların satışının yapılmasını planladığı, bu amaçla Çanakkale (Kepez) Limanı'nda bir C tipi özel antrepo açılmasına yönelik çalışmalar başlatıldığı belirtilerek Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliği'nin bu hususla ilgili bazı hükümler içermesi nedeniyle şirketçe amaçlanan ve antrepo açılış talebinin amacını oluşturan işletme faaliyetinin akamete uğramaması ve işlemler sırasında sorun yaşanmaması açısından söz konusu Yönetmelik hükümlerinin izin istenilen faaliyeti kısıtlar ya da engeller nitelikte olup olmadığı, Çanakkale (Kepez) Limanı'nda bir C tipi özel antrepo açılarak Çanakkale Boğazı'ndan transit geçen ve dış seferde bulunan gemilere yurt dışından temin edilecek serbest dolaşımda bulunmayan alkollü içki ve sigara türü eşyaların satışının yapılıp yapılamayacağı sorulmuş; davalı idare tarafından ... tarih ve ... sayılı yazıyla verilen cevapta, konuyla ilgili değerlendirmelerinin devam ettiği, sonuçlandırılmasına müteakip bilgi verileceği belirtilmiştir. Yukarıda aktarılan yazışmaların ardından davacı şirket tarafından son kez ... tarih ve ... sayılı yazı ile davalı idareye başvurularak, Çanakkale Boğazı'ndan transit geçen gemilere alkollü içki ve sigara satışı konusunda C tipi özel antrepo açmak için daha önceden başvuruda bulunulduğu, bahse konu antrepo için altyapının hazır hale getirildiği, başvurunun ekinde sunulan alkollü içki ve sigara dahil olmak üzere verilecek eşya listesindeki kumanyaların Gümrük Yönetmeliği'nin 476. maddesi çerçevesinde transit rejimi hükümlerine göre Çanakkale Boğazı'ndan geçen gemilere satışının yapılabilmesi hususunda izin verilmesinin talep edildiği, bu başvurunun da davalı idare tarafından cevap verilmeyerek zımnen reddi üzerine anılan işlem ile bu işleme dayanak teşkil eden 08/08/2017 tarih ve 30148 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliği'nin 4. maddesinin 4. fıkrasının, 5. maddesinin 1., 2. ve 4. fıkraları ile 7. maddesinin 9. fıkrasının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır. Diğer taraftan, işbu davanın uygulama işleminin tesisi üzerine açılması ve uygulama işlemine konu somut uyuşmazlığın Çanakkale Boğazı'nda gemilere satış mağazası açılmasına izin verilmesi istemine yönelik bulunması karşısında; dava konusu Yönetmelik kurallarının hukuka uygunluk denetiminin de bu çerçeveyle sınırlı olarak yapılması gerekmektedir. İNCELEME VE GEREKÇE : USUL YÖNÜNDEN: Davalı idare tarafından, davacının başvurusunun, Gümrük Yönetmeliği hükümleri çerçevesinde C tipi özel antrepo açılmasına izin verilmesi talebine ilişkin olduğu, antrepo açılması ile gümrüksüz satış mağazası açılması mevzuatının birbirinden farklı bulunduğu, davacının gümrüksüz satış mağazası açılması talebini içeren bir başvurusunun olmadığı, bu nedenle Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliğinin ilgili hükümlerinin iptalini isteyemeyeceği ileri sürülmüş, dolayısıyla açıkça ifade edilmemekle birlikte, menfaat (subjektif ehliyet) ve gümrüksüz satış mağazası talebine yönelik uygulama işlemi tesis edilmediğinden bahisle süre itirazında bulunulmuştur. Bununla birlikte, dava konusu Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliği'nin dayanağı olan 4458 sayılı Gümrük Kanunu'nun 95. maddesinin 1. fıkrasında, gümrük kapılarında eşya satışı yapan mağazalar ile bunların depolarının "özel antrepo statüsünde" olduğu açıkça belirtilmiş; 176. maddesinin 2. fıkrasında da, henüz serbest dolaşıma girmemiş yakıt, yağ ve kumanyaların "antrepolar" tarafından transit hükümlerine göre ithalat vergileri tahsil edilmeksizin gemilere verileceği öngörülmüş; dolayısıyla gümrük kapılarında gümrük vergisi almaksızın eşya satışı yapan "gümrüksüz satış mağazaları" bizzat kanun koyucu tarafından "özel antrepo" statüsünde kabul edilmiştir. Nitekim, Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliği'nin 3. maddesinde, gerek gemilere satış mağazası gerekse gemilere satış mağazası ile uçakta satış mağazasını da içeren bir üst kavram olan gümrüksüz satış mağazası "özel antrepo sayılan yerler" olarak tanımlanmıştır. Davacının başvurusu incelendiğinde, başvurunun ekinde sunulan alkollü içki ve sigara dahil olmak üzere verilecek eşya listesindeki kumanyaların transit rejimi hükümlerine göre Çanakkale Boğazı'ndan geçen gemilere satışının yapılmasına yönelik bir başvuru olduğu görülmüştür. Davacının başvurusu ile mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; davacının başvurusunda belirtilen kumanyaların Çanakkale Boğazı'ndan geçen gemilere davacı tarafından satışının yapılabilmesinin ancak davacıya "gemilere satış mağazası açma izni" verilmesiyle mümkün olduğu, bu nedenle davacının başvurusunun yalnızca C tipi antrepo açılması talebini içermediği, Çanakkale Boğazı'nda gemilere satış mağazası açmasına izin verilmesi talebini de içerdiği, gemilere satış mağazasının ise gümrüksüz satış mağazası olduğu ve Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliğinde düzenlendiği anlaşıldığından, davalı idarenin menfaat ve süre itirazları yerinde görülmemiştir. ESAS YÖNÜNDEN: İlgili Mevzuat: 04/11/1999 tarih ve 23866 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 4458 sayılı Gümrük Kanunu'nun; "Gümrük Antrepo Rejimi" kısmında yer alan 93. maddesinde, "1. Gümrük antrepo rejimi; a) İthalat vergilerine ve ticaret politikası önlemlerine tabi tutulmamış ve serbest dolaşıma girmemiş eşyanın, b) Gümrük antreposuna alınması halinde ihracata ilişkin önlemlerden yararlanabilecek serbest dolaşımda bulunan eşyanın, Bir gümrük antreposuna konulmasına ilişkin hükümleri belirler. 2. Antrepo işleticisi, gümrük antreposu işletmesine izin verilen kişidir. Kullanıcı, eşyanın antrepo rejimi beyanında bulunan kişi veya bu kişinin hak ve yükümlülüklerinin devredildiği kişidir. 3. Gümrük antreposu, gümrük gözetimi altında bulunan eşyanın konulması amacıyla kurulan ve kuruluşunda aranılacak koşulları ve nitelikleri yönetmelikle belirlenen yerdir. 4. 1 inci fıkrada belirtilen eşyanın gümrük antreposu olmayan, ancak gümrük idaresince antrepo addedilen bir yere konularak antrepo rejimi hükümlerine tabi tutulabileceği haller, yönetmelikle belirlenir." hükmüne; 94.maddesinde, "1. Gümrük antreposu, genel antrepo veya özel antrepo olabilir. a) Genel Antrepolar, eşyanın konulması için herkes tarafından kullanılabilen; b) Özel Antrepolar, yalnız antrepo işleticisine ait eşyanın konulması amacıyla kurulan; Gümrük antrepolarıdır. 2. Parlayıcı ve patlayıcı veya bir arada bulundukları eşya için tehlikeli olan veya korunmaları özel düzenek ve yapılara gerek gösteren eşya, ancak bu niteliklerine uygun genel veya özel antrepolara konulabilir. Bu tür eşya bir liste halinde yönetmelikle belirlenir. 3. Serbest dolaşımda olmayan eşyanın sergilendiği fuar ve sergiler de (…) antrepo sayılır." hükmüne; 95. maddesinde, "1. Gümrük antrepoları ile gümrük kapılarında eşya satışı yapmak üzere özel antrepo statüsünde mağaza ve bunların depolarının açılması ve işletilmesine izin vermeye Müsteşarlık yetkilidir. İznin verilmesine, bu iznin geçici veya sürekli geri alınmasına, faaliyet, belge ve kayıt düzenine ilişkin usul ve esaslar ile eşya alabilecek kişiler ve bu kişilere satılabilecek eşyanın cins ve miktarı yönetmelikle belirlenir. 2. Gümrük antreposu işletmek isteyen kişiler, izin verilmesi için gerekli bilgileri ihtiva eden ve özellikle antrepoculuğa ekonomik yönden ihtiyaç bulunduğunu belirten yazılı bir talepte bulunmak zorundadır. Gümrük antreposunun işletilmesine ilişkin şartlar verilen izinde gösterilir. 3. İzin, yalnızca Türkiye'de yerleşik kişilere verilir. 4. Antrepo işleticisinin hak ve yükümlülükleri, Gümrük Müsteşarlığının izni ile başka bir kişiye devredilebilir." hükmüne; "Akaryakıt ve Kumanya ile ilgili Hükümler" başlıklı kısmında yer alan 176. maddesinde, "1. Gemilerin, botların, diğer deniz taşıtlarının ve hava gemilerinin dış seferlerde kullanacakları yakıt ve yağları ile karaya çıkarılmamak şartıyla yurtdışından getirdikleri kumanyaları ithalat vergilerinden muaftır. 2. Antrepolarda bulunan ve henüz serbest dolaşıma girmemiş olan yakıt ve yağlar ile kumanyalar, transit hükümlerine göre 1 inci fıkrada belirtilen taşıtlara ve kaçakçılıkla mücadele eden birimlerin kaçakçılıkla mücadele amacıyla kullandıkları deniz taşıtlarına verilir. Serbest dolaşımda bulunan yakıt ve yağlar ile kumanyaların dış sefere çıkan gemi, bot ve diğer deniz taşıtları ile hava gemilerine verilmesi ihracat hükmündedir." hükmüne yer verilmiştir. 07/10/2009 tarihli ve 27369 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 29/09/2009 tarihli ve 2009/15481 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan 4458 Sayılı Gümrük Kanununun Bazı Maddelerinin Uygulanması Hakkında Kararın; "Gümrük kapılarında bulunan mağazalardan alınan eşya" başlıklı 64. maddesinde, "(1) Yolcuların, gümrük kapılarında bulunan mağazalardan satın aldıkları kişisel eşya ile yolcu beraberi hediyelik eşyaya muafiyet tanınır. (2) Yolcular, bu mağazalardan satın aldıkları 62 nci maddede bahsi geçen eşyayı bu madde ve 63 üncü maddede belirtilen esaslar çerçevesinde, vergileri ödenmek suretiyle serbest dolaşıma sokabilirler. (3) Yolcular tarafından 58 inci maddede belirtilen kişisel eşyanın ve 59 uncu maddede belirtilen hediyelik eşyanın getirilmesi halinde; aynı eşyanın gümrük kapılarındaki mevcut mağazalardan da satın alınması mümkün değildir." düzenlemesi, "Yetki" başlıklı 134. maddesinin 4. fıkrasında, "(4) Yolcu giriş ve çıkışı yapılan gümrük kapılarında mağaza açma izni vermeye; bu mağazalardan satışı yapılabilecek eşyayı, mağazalardan eşya alabilecek kişileri ve eşya alma sürelerini belirlemeye; mağazaların kuruluş, işleyiş, satış ve gümrük vergilerinin tahsil esaslarını düzenlemeye ... Müsteşarlık yetkilidir." düzenlemesi yer almaktadır. 07/10/2009 tarihli ve 27369 mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Gümrük Yönetmeliği'nin "Deniz ve hava taşıtlarına yakıt ve kumanya verilmesi" başlıklı 476. maddesinde, "(1) Geçici depolama yeri veya antrepoda bulunan ve henüz serbest dolaşıma girmemiş olan yakıt ve yağlar ile mürettebat ve yolcuların yiyecek, içecek, sigara ve alkollü içkiler de dahil olmak üzere kumanyaları transit rejimi hükümlerine göre deniz ve hava taşıtlarına verilir. Kaçakçılıkla mücadele eden birimlere bu kapsamda yakıt ve yağ verilir. (2) Geçici depolama yeri veya antrepodan verilecek henüz serbest dolaşıma girmemiş yakıt, yağlayıcı madde ve kumanyalardan gümrük vergileri aranmaz. Ancak, Türk bandıralı deniz ve hava taşıtlarının bu hükümden yararlanabilmesi için aldıkları söz konusu eşyayı dış sefere çıkacağı limandan itibaren tüketmeleri gerekir." düzenlemesi yer almıştır. Yukarıda aktarılan mevzuata dayanılarak hazırlanan ve 08/08/2017 tarihli, 30148 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliği'nin davanın açıldığı tarihte yürürlükte bulunan haliyle; "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "(1) Bu Yönetmeliğin amacı; Türkiye’ye gelen veya Türkiye’den giden yolcular ile transit yolculara, diplomatik muafiyetten yararlananlara, yabancı basın yayın organlarının yabancı uyruklu mensuplarına, İstanbul Boğazı ve Çanakkale Boğazı’ndan transit geçen gemilere ve Gümrük ve Ticaret Bakanlığınca belirlenecek diğer kişilere satış yapmak üzere gümrüksüz satış mağazaları ve bunların depolarının açılışına, işleyişine ve buralardan eşya satışına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir." hükmü; "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde, " (1) 4458 sayılı Gümrük Kanununda yer alan tanımlara ilave olarak bu Yönetmelikte geçen; ... ç) Depo: Aynı firmanın çeşitli yerlerde bulunan mağazalarının stok ihtiyacını karşılamak amacıyla eşya konulan ve 4458 sayılı Gümrük Kanunu ile 7/10/2009 tarihli ve 27369 mükerrer sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Gümrük Yönetmeliğinin ilgili maddelerinde belirtilen özellikleri taşıyan ve özel antrepo sayılan yerleri, d) Gemilere satış mağazası: İstanbul Boğazı ve Çanakkale Boğazı’ndan transit geçen gemiler ile yurtdışına sefer yapmak üzere mağazanın bulunduğu limandan hareket eden yerli ve yabancı gemilere kumanya olarak satış yapmak üzere açılan ve özel antrepo sayılan yerleri, ... f) Gümrüksüz satış mağazası (mağaza): 1 inci maddede belirtilen kişilere satış yapmak üzere açılmasına ve işletilmesine izin verilen ve özel antrepo sayılan yerleri, g) Gümrük Yönetmeliği: 7/10/2009 tarihli ve 27369 mükerrer sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Gümrük Yönetmeliğini, ğ) Kanun: 27/10/1999 tarihli ve 4458 sayılı Gümrük Kanununu, h) Karar: 29/9/2009 tarihli ve 2009/15481 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan 4458 Sayılı Gümrük Kanununun Bazı Maddelerinin Uygulanması Hakkında Kararı, ... i) Yolcu: 29/9/2009 tarihli ve 2009/15481 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan 4458 Sayılı Gümrük Kanununun Bazı Maddelerinin Uygulanması Hakkında Karar’ın 3 üncü maddesinin birinci fıkrasının (bb) bendinde belirtilen kişileri, ifade eder. (2) Bu Yönetmelikte geçen “mağaza” ve “gümrüksüz satış mağazası” atıfları aksi belirtilmedikçe gemilere satış mağazasını ve uçakta satış mağazasını da kapsar." hükmü; "Mağaza ve depo açılabilecek yerler" başlıklı 4. maddesinde, "(1) Açılması talep edilen mağaza veya depolar kara, hava, deniz ve demiryolu hudut kapıları itibarıyla Türkiye Gümrük Bölgesinden çıkış ve Türkiye Gümrük Bölgesine giriş yerleri içinde yer alır. Hava ve deniz hudut kapılarında, liman sahası içerisinde olmak şartıyla, depolar, uçakta satış mağazaları ve gemilere satış mağazalarının yolcu giriş ve çıkışı yapılan yerler dışında açılmasına izin verilebilir. Giriş ve çıkış mağazaları ayrı ayrı açılır ve işletilir; ancak giriş ve çıkışın fiziki olarak ayrılmasının mümkün olmadığına gümrük idaresince kanaat getirilen yerlerde, mağazaların giriş-çıkışa hizmet verecek şekilde tek bir mağaza olarak açılmasına Genel Müdürlükçe izin verilebilir. (2) Hudut kapılarında yolcular ile nakil vasıtası sürücü ve hizmetlilerine satış yapmak üzere; girişte mağaza açılabilmesi için başvuru tarihinden önceki aydan başlamak üzere son on iki ay ya da bir önceki takvim yılı içinde toplam en az 30.000 yolcu, nakil vasıtası sürücü ve hizmetlisinin giriş; çıkışta mağaza açılabilmesi için başvuru tarihinden önceki aydan başlamak üzere son on iki ay ya da bir önceki takvim yılı içinde toplam en az 10.000 yolcu, nakil vasıtası sürücü ve hizmetlisinin çıkış yapmış olması gerekir. (3) Ankara ve İstanbul’daki hava hudut kapılarında yolcu girişi yapılan yerlerde bulunan mağazalardan, diplomatik muafiyetlerden yararlananlar ile yabancı basın yayın organlarının yabancı uyruklu mensuplarına satış yapılabilir. (4) İstanbul Boğazı ve Çanakkale Boğazı’ndan transit geçen gemiler ile yurtdışına sefer yapmak üzere mağazanın bulunduğu limandan hareket eden yerli ve yabancı gemilere kumanya olarak satış yapmak üzere İstanbul Boğazı’nda bir adet, Çanakkale Boğazı’nda bir adet olmak üzere toplam iki adet gemilere satış mağazası açılmasına izin verilebilir." hükmü; "Tek işletmeci" başlıklı 5. maddesinde, "(1) Gümrüksüz satış mağazası açılmak istenilen her bir hudut kapısı ve yerde mağaza işletmeciliği tek bir işletmeci tarafından yapılır. Her bir hudut kapısı ve yerde bulunan mağaza için açma izni başvuruları ayrı ayrı yapılarak sonuçlandırılır. (2) Çıkışa yönelik mağazalarla sınırlı olarak, bu yerdeki tek işletmeci ile işletme sözleşmesi bulunan ve 6 ncı maddede belirtilen şartları taşıyan firmalara alkollü içki, tütün ve tütün mamulleri dışında eşya satışı yapmak üzere mağaza açma izni verilebilir. ... (4) Kamu kurum ve kuruluşları ile belediyeler, 4 üncü maddenin birinci fıkrasında sayılan yerlerde bulunan ve mülkiyetleri veya tasarrufları altında bulundurdukları taşınmazları, Bakanlıktan görüş alınması suretiyle gümrüksüz satış mağazası işletmek üzere tek bir işletmeci tarafından işletilmek şartı ile ilgili ihale mevzuatı çerçevesinde kiraya verebilir. Özel hukuk tüzel kişileri, kamu kurum ve kuruluşları ile belediyeler tarafından kendilerine kiralanan bu yerlerdeki taşınmazları, gümrüksüz satış mağazası işletmek üzere özel hukuk sözleşmeleri çerçevesinde üçüncü kişilere kiralayabilir." hükmü; "Ön izin başvurusu, başvuruda aranan belgeler ve başvurunun değerlendirilmesi" başlıklı 7. maddesinde, "(1) 4 üncü maddenin birinci fıkrasında belirtilen yerlerde mağaza veya depo açılması talebinde bulunan ilgililerce, mağaza veya depo olarak açılmak istenilen yeri gösteren resmî plan veya kroki, söz konusu yerin mülkiyetinin veya üzerindeki sınırlı aynî hakkın başvuru sahibine ait olduğunu belgeleyen tapu sicil örneği veya kira sözleşmesi ve işletici firma tarafından doldurulan ve gümrük müdürlüğünce de kontrol edilerek onaylanan Ek-1’de yer alan başvuru formu ile birlikte gümrük müdürlüğüne ön izin başvurusunda bulunulur. Gümrük müdürlüğünce gerekli değerlendirmeler yapılarak belgeler bölge müdürlüğüne iletilir. Başvuru, bölge müdürlüğü görüşü ile birlikte Genel Müdürlüğe intikal ettirilir. Genel Müdürlükçe, mağaza veya depo açılmak istenilen yerin, bina veya eklentisinin fiziki durumu, hudut kapısında gerekli yolcu sayısının sağlanıp sağlanmadığı, söz konusu hudut kapısında gümrüksüz satış mağazasına ihtiyaç olup olmadığı ve gümrük gözetimi ile denetiminin sağlanması yönlerinden yapılacak değerlendirme sonucunda mağaza veya depo açılmasına ön izin verilip verilmediği ilgilisine yazılı olarak bildirilir. Ön izin başvurusunun uygun bulunması, mağaza veya depoya açılış izni verileceği anlamına gelmez. ... (6) Gümrük müdürlüğünce başvuru belgeleri asıl ve suretleri de karşılaştırılarak incelenir, eksiklikleri varsa tamamlattırılır ve birer örnekleri müdürlükçe onaylanarak dosyasında saklanır. Ayrıca gümrük mevzuatından kaynaklanan kesinleşmiş gümrük vergi ve ceza borcu bulunup bulunmadığı Bakanlık sistemleri üzerinden tespit edilerek, gümrük müdürlüğünce oluşturulacak heyet tarafından hazırlanan görgü raporu ile birlikte bütün belgeler, konuya ilişkin görüşünü de belirterek bağlı bulunduğu bölge müdürlüğüne gönderilir. Bölge müdürlüğü gerekli incelemeyi yapar, görüşünü de belirtmek suretiyle belgeleri değerlendirilmek üzere Genel Müdürlüğe intikal ettirir. Başvurular Genel Müdürlükçe sonuçlandırılır. (7) Başvurusu uygun bulunarak açma ve işletme izni verilen mağaza ve depolar için Ek-2’de yer alan ve gümrük müdürlüğünce hazırlanacak yazıya istinaden 2/7/1964 tarihli ve 492 sayılı Harçlar Kanunu uyarınca tahsili gereken harcın peşin olarak tahsilini müteakip gümrük müdürlüğünce Ek-3’te yer alan açma ve işletme izin belgesi düzenlenir. ... (9) Gümrüksüz satış mağazası ve deposu açma ve işletme izinleri, açma ve işletme izin belgesinin düzenlendiği tarihten itibaren beş yıl geçerli olacak şekilde verilir. Süre sonunda faaliyetine devam etmek isteyen mağaza işleticileri açma ve işletme iznine ilişkin yürürlükte olan mevzuata uygun şartların sağlandığını gösteren belgeleri bağlı oldukları gümrük müdürlüğüne ibraz ederek açma ve işletme izninin geçerlilik süresinin uzatılmasını talep ederler. Söz konusu talep, iznin sona erdiği tarihten en erken dört ay, en geç bir ay önce yapılır. Bir aydan sonra yapılan başvurularda gecikme süresi kadar mağaza ve/veya depoya eşya girişi durdurulur. Talep gümrük ve bölge müdürlüğünün görüşü ile birlikte Bakanlığa aktarılarak nihai değerlendirme Bakanlıkça yapılır. Talebin uygun bulunması halinde izin belgesinin geçerlilik süresi beş yıl uzatılır. Süre sonunda yürürlükte olan mevzuata uygun şartları yerine getirmeyen mağaza ve depoların açma ve işletme izinleri iptal edilir." hükmü; "Yetki" başlıklı 35. maddesinde, "(1) Bakanlık; a) Mağazaların açılış, işleyiş, eşya satış ve gümrük vergilerinin tahsil esaslarını belirlemeye, b) Mağazadan satılabilecek eşyayı, miktarını, kıymetini ve eşya alabilecek kişileri belirlemeye, c) Alınacak teminat tutarlarını değiştirmeye, ç) Özel veya zorunlu durumları inceleyip sonuçlandırmaya ve gerekli tedbirleri almaya, yetkilidir." hükmü yer almış; Davanın açılmasından sonra 14/02/2018 ve 20/04/2023 tarihli Resmi Gazete nüshalarında yayımlanan Yönetmeliklerle dava konusu Yönetmelik'te değişiklikler yapılmış olup, mevcut haliyle Yönetmeliğin "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesi, "(1) Bu Yönetmeliğin amacı; Türkiye’ye gelen veya Türkiye’den giden yolcular ile transit yolculara, diplomatik muafiyetten yararlananlara, yabancı basın yayın organlarının yabancı uyruklu mensuplarına, Türk boğazlarından transit geçen gemilere ve Ticaret Bakanlığınca belirlenecek diğer kişilere satış yapmak üzere gümrüksüz satış mağazaları ve bunların depolarının açılışına, işleyişine ve buralardan eşya satışına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir."; "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin (d) bendi, "Gemilere satış mağazası: Türk boğazlarından transit geçen gemiler ile yurtdışına sefer yapmak üzere mağazanın bulunduğu limandan hareket eden Türk veya yabancı bayraklı gemilere kumanya olarak satış yapmak üzere açılan ve özel antrepo sayılan yerleri,"; "Mağaza ve depo açılabilecek yerler" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrası, "Açılması talep edilen mağaza veya depolar kara, hava, deniz ve demiryolu gümrük kapıları itibarıyla Türkiye Gümrük Bölgesinden çıkış ve Türkiye Gümrük Bölgesine giriş yerleri içinde yer alır. Hava ve deniz gümrük kapılarında, liman sahası içerisinde olmak şartıyla, depolar ve uçakta satış mağazalarının yolcu giriş ve çıkışı yapılan yerler dışında açılmasına izin verilebilir. Giriş ve çıkış mağazaları ayrı ayrı açılır ve işletilir; ancak giriş ve çıkışın fiziki olarak ayrılmasının mümkün olmadığına gümrük idaresince kanaat getirilen yerlerde, mağazaların giriş-çıkışa hizmet verecek şekilde tek bir mağaza olarak açılmasına Genel Müdürlükçe izin verilebilir."; aynı maddenin 4. fıkrası, "İstanbul Boğazı’nda bir adet, Çanakkale Boğazı’nda bir adet olmak üzere toplam iki adet gemilere satış mağazası açılmasına izin verilebilir. Gemilere satış mağazaları açılmasında birinci fıkrada belirtilen şartlar aranmaz." halini almış; "Ön izin başvurusu, başvuruda aranan belgeler ve başvurunun değerlendirilmesi" başlıklı 7. maddesinin 9. fıkrası ise ilga edilmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleriyle, davalı Bakanlığın, gümrük antrepoları ile gümrük kapılarında eşya satışı yapmak üzere özel antrepo statüsünde mağaza ve bunların depolarının açılmasına ve işletilmesine izin vermeye yetkili kılındığı; anılan mağaza ve bunların depolarının kuruluş, işleyiş, faaliyet, belge ve kayıt düzenine, bu mağazalarda satışı yapılabilecek eşyanın cins ve miktarına, eşya satın alabilecek kişilere ve eşya alma sürelerine ilişkin usul ve esasları belirlemek üzere 'yönetmelikle' düzenleme yapma hususunda da görevli ve yetkili bulunduğu açıkça hükme bağlanmıştır. Anılan yetkinin, aynı zamanda, gümrüksüz satış mağazası açabilecek kişileri ve açılabilecek yerleri nicel ve nitel olarak sınırlama yetkisini içerdiği hususunda da şüphe bulunmamaktadır. Bu itibarla, Yönetmeliğin dava konusu hükümlerinde yetki ve şekil yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Dava konusu düzenlemelerin, diğer unsurlar (sebep, konu ve maksat) yönünden hukuka uygun olup olmadığının ise, maddeler bazında incelenerek ortaya konulması gerekmektedir. 1-Dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinin 4. fıkrasının incelenmesi; Dava konusu düzenleme uyarınca İstanbul Boğazı ve Çanakkale Boğazı'ndan transit geçen gemiler ile yurt dışına sefer yapmak üzere mağazanın bulunduğu limandan hareket eden gemilere kumanya, yani yiyecek, içecek, tütün mamulleri ile alkollü içki satışı yapılması amacıyla İstanbul Boğazı'nda bir adet, Çanakkale Boğazı'nda bir adet olmak üzere toplamda iki adet gemilere satış mağazası açılabileceği, bu mağazaların açılabilmesinin ise izin verilmesine bağlı olduğu anlaşılmaktadır. Davacı tarafından, dava konusu düzenlemede İstanbul ve Çanakkale Boğazları'nda birer adet gemilere satış mağazası açılmasına izin verilmesinin tekelleşmeye yol açacağı, ayrıca izin verilme koşullarının belirli olmadığı, bu durumun hukuki belirsizlik yarattığı iddialarında bulunulmuştur. Her ne kadar dava konusu düzenleme, 20/04/2023 tarih ve 32169 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişikliğe uğramış ise de; davacının hukuka aykırılık iddiasını dayandırdığı "mağaza sayısının bir adet ile sınırlandırılması" kuralının yeni düzenlemede de aynen korunduğu, dolayısıyla fıkrada yapılan değişikliğin uyuşmazlığın esasını etkilemediği anlaşıldığından, davanın bu kısmının konusuz kaldığından bahsedilemeyeceği sonucuna varılarak iptal isteminin esasının incelenmesi uygun görülmüştür. Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri değerlendirildiğinde; İstanbul Boğazı ve Çanakkale Boğazı’ndan transit geçen gemiler ile yurtdışına sefer yapmak üzere mağazanın bulunduğu limandan hareket eden yerli ve yabancı gemilere kumanya olarak satış yapmak üzere açılan ve özel antrepo sayılan yerlerin, gümrüksüz satış mağazasının bir türü olan "gemilere satış mağazası" olarak tanımlandığı görülmüştür. Asya kıtası ile Avrupa kıtasını birbirine bağlayan İstanbul ve Çanakkale Boğazları, bahse konu stratejik ve jeopolitik konuma da bağlı olarak birçok açıdan diğer gümrük kapılarından farklı statüde bulunmaktadır. Statüsü uluslararası sözleşmeler ile belirlenen anılan Türk Boğazları, Asya kıtasının Avrupa'ya açılan kapısı olarak nitelendirilmektedir. Bunun yanında, gümrüksüz satış mağazaları da gümrük kapılarından ülkeye girenler ile ülkeden çıkanlara, gümrük vergisi muafiyeti gibi bir takım imtiyazlarla satış yapması öngörülen mağazalardır. Dolayısıyla, Devletin asli gelir kaynağı olan vergilere ilişkin işlemlerin mevzuata uygun olarak yürütülüp yürütülmediğinin takibinin (vergilerin tahsil edilmesinin veya vergi muafiyeti uygulanmasının) sağlanması ve kaçakçılığın önlenmesi için, aynen antrepolarda olduğu gibi, söz konusu mağazalara giriş-çıkış yapan ürünlerin kontrolü ile mağazanın ve işleticisinin genel denetiminin kolaylıkla yapılabilmesi gerekir. Bu nedenle, davalı idarenin sahip olduğu denetim yetkisinin etkili bir şekilde kullanılarak hizmetin düzenli ve gereği gibi işlemesinin sağlanması amacıyla, gemilere satış mağazasının bulunduğu gümrük kapısının İstanbul ve Çanakkale Boğazı gibi stratejik öneme sahip ve uluslararası/transit trafiğin yoğun olduğu bir yerde bulunduğu da gözetilerek getirilen dava konusu düzenlemenin, Türk Boğazlarında açılacak gemilere satış mağazalarının İstanbul Boğazı'nda bir adet ve Çanakkale Boğazı'nda bir adet olmak üzere toplam iki adet ile sınırlanmasına yönelik kısmında kamu yararı ve hizmetin gereklerine aykırılık bulunmamaktadır. Dava konusu fıkrada yer alan "gemilere satış mağazası açılmasına izin verilebilir." ibaresine gelince; Dava konusu düzenlemede, Türk Boğazlarında iki adet mağazanın açılabilmesi için, davalı idarece açma ve işletme izni verilmesi gerektiği belirtilmekle yetinilmiş, bu iznin hangi koşullarla verileceğine ilişkin detaylı düzenlemeler, Yönetmeliğin 6. ve 7. maddelerinde yer almıştır. Bu maddeler incelendiğinde ise, izin verilme koşulları olarak, mağazaların fiziki şartları ile bu mağazaları açacak işletmecilere yönelik bir takım şartlar getirildiği; ancak bu şartları sağlayan ve başvuran birden fazla işletmeci bulunması halinde bunlardan hangisine ve hangi seçim kriterleriyle, hangi usul (ihale, yarışma vb.) izlenmek suretiyle mağaza açma izni verileceğine yönelik bir düzenlemeye yer verilmediği görülmüştür. Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir. Hukuk devleti ilkesi, yürütme organının faaliyetlerinin yönetilenlerce belli ölçüde öngörülebilir olmasını, herkesin, bağlı olacağı hukuk kurallarını önceden bilmesini, ekonomik ve sosyal yaşamlarındaki tutum ve davranışlarını buna göre düzene sokabilmesini gerektirir. Zira hukuk devletinin gereği olan belirlilik ve hukukî güvenlik ilkesi, idarenin keyfi hareket etmesini engeller. Bunu gerçekleştirmenin başlıca yolu ise kural konulmasını gerektiren durumlarda bunların genel, soyut, anlaşılabilir ve sınırlarının belirli olmasını sağlamaktır. Kanun koyucu, düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirler ve bunun uygulamasını yürütmeye, başka bir ifadeyle idareye bırakır. İdarenin kanunla belirlenen takdir yetkisi doğrultusunda ve kanunlara aykırı olmamak suretiyle yapacağı düzenlemelerin kapsam ve sınırlarını açık bir şekilde ortaya koymak suretiyle kanunun uygulanmasını sağlaması gerekmektedir. Aksi takdirde, yönetmelik çıkarılması ile gözetilen amacın yerine getirildiğinden söz etmek mümkün olmayacağı gibi hukukî güvenlik ve düzenli idare ilkelerinin ihlâli söz konusu olabilecektir. Uyuşmazlık bu açıklamalar ışığında değerlendirildiğinde; bir takım imtiyazlı satışlar yapmak üzere sınırlı sayıda açılmasına izin verilen gemilere satış mağazasının işletilmesi hak ve yetkisinin, hangi seçim kriterleri, yöntemleri, birden fazla başvuru mevcutsa yarışma koşulları vb. uygulanmak suretiyle özel hukuk tüzel kişilerine tanınacağına dair kuralların, başvuru öncesinde objektif, somut, erişilebilir, tereddüde yol açmayacak ve idareye sınırları belirsiz bir takdir yetkisi bırakmayacak şekilde belirlenmesi gerektiği açıktır. Oysa dava konusu Yönetmelikte, gemilere satış mağazası açılmasına ilişkin izin başvurularının değerlendirilmesine, başka bir ifadeyle, gemilere satış mağazasının işletmecisinin belirlenmesine yönelik getirilen düzenlemelerin, uzun yıllar için izin verilecek işletmecinin seçiminde somut ve objektif kriterleri yeterince belirlemediği, şartları sağlayarak başvuran işletmeciler arasında bir yarışma yöntemi öngörülmediği, izin verilecek işletmecinin seçimi hususunun tamamen idarenin takdir yetkisine bırakılmış olduğu, başvurular üzerine yapılacak değerlendirmenin kriterlerinin de somut bir şekilde tespit edilmediği görülmektedir. Bununla birlikte, dava konusu Yönetmelik ile Dairemizin 31/10/2024 tarihli ara kararına davalı idarece verilen cevap dilekçesinin birlikte incelenmesinden; gemilere satış mağazalarının, yalnızca Türk (İstanbul ve Çanakkale) boğazları ile diğer limanlarda açılabileceği, söz konusu mağazaların açılması için gerekli belgeler arasında "mağaza olarak açılıp işletilecek yerin mülkiyetinin veya üzerindeki sınırlı aynî hakkın başvuru sahibine ait olduğunu belgeleyen tapu sicil örneği, kira sözleşmesi veya alt işletme sözleşmesi"nin sayıldığı, dolayısıyla işletmecinin, gemilere satış mağazası açma ve işletme izni almak üzere davalı Bakanlığa başvurmadan önce mağaza olarak işletilecek yer üzerinde kullanım ve/veya tasarruf yetkisinin bulunuğunu ortaya koyması gerektiği anlaşılmaktadır. Öte yandan, 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun'un 1. maddesinde, Kanun'un amacının, kamu kurum ve kuruluşlarınca (kamu iktisadi teşebbüsleri dahil) ifa edilen, ileri teknoloji veya yüksek maddi kaynak gerektiren bazı yatırım ve hizmetlerin, yap-işlet-devret modeli çerçevesinde yaptırılmasını sağlamak olduğu; 2. maddesinde, Kanun'un, yük ve/veya yolcu ve yat limanları ile kompleksleri ve benzeri yatırım ve hizmetlerin yaptırılması, işletilmesi ve devredilmesi konularında, yap-işlet-devret modeli çerçevesinde sermaye şirketlerinin veya yabancı şirketlerin görevlendirilmesine ilişkin usul ve esasları kapsadığı kurallarına yer verilmiş; 3. maddesinde, yap-işlet-devret modeli, "ileri teknoloji veya yüksek maddi kaynak ihtiyacı duyulan projelerin gerçekleştirilmesinde kullanılmak üzere geliştirilen özel bir finansman modeli olup, yatırım bedelinin (elde edilecek kar dahil) sermaye şirketine veya yabancı şirkete, şirketin işletme süresi içerisinde ürettiği mal veya hizmetin idare veya hizmetten yararlananlarca satın alınması suretiyle ödenmesi" olarak tanımlanmış; 4. maddesinde, bu Kanun'da öngörülen yatırım ve hizmetleri yap-işlet-devret modeline göre yaptırmak isteyen hizmetin asli sahibi olan idarenin, sermaye şirketi veya yabancı şirket ile sözleşme yapmaya Yüksek Planlama Kurulu tarafından yetkilendirilebileceği; 5. maddesinde de, Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen idare ile sermaye şirketi veya yabancı şirket arasında yapılacak sözleşmenin, özel hukuk hükümlerine tabi olduğu hükme bağlanmıştır. Buna göre, gemilere satış mağazası açıp işletmek isteyen özel hukuk tüzel kişilerinin (limited veya anonim şirketlerin), davalı Bakanlığa "açma ve işletme izin belgesi" almak için başvurmadan önce mağaza açacakları limanların ilgili kısımları üzerinde, ya 3996 sayılı Kanun uyarınca yap-işlet-devret modeli kapsamında yatırımcı ve işletmeci şirket sıfatıyla veya buraların mülkiyetine veya tasarruf hakkına sahip ilgili kuruluşlar (Millî Emlak Genel Müdürlüğü, Türkiye Denizcilik İşletmeleri A.Ş. Genel Müdürlüğü, Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü, belediyeler vb.) ile kira sözleşmesi veya alt işletme sözleşmesi imzalamak suretiyle kiracı-alt kiracı-alt işletmeci sıfatıyla hak sahibi bulunması gerekmektedir. Bu itibarla, dava konusu Yönetmelik uyarınca aynı limanda gemilere satış mağazası açıp işletmek üzere birden çok özel hukuk tüzel kişisinin davalı Bakanlığa başvurması ve bu başvurular arasında bir yarışma usulü ile sıralama öngörülmesi uygulamada kural olarak mümkün olmamaktadır. Zira mağaza yeri üzerinde hak sahibi olacak kişi, yani Yönetmeliğin 5. maddesine göre tek işletmeci, ya 'yap-işlet-devret sözleşmesi' ya da limanda mülkiyet veya tasarruf hakkına sahip kamu kurum ve kuruluşlarıyla yapılan 'kira/alt işletme sözleşmesi' aşamasında, yani her iki halde de davalı Bakanlığın taraf olmadığı ve müdahalesinin de söz konusu olamayacağı ihale sürecini takip eden özel hukuk sözleşmelerinin imzalanması aşamasında tespit edilmektedir. Esasen, Yönetmeliğin 5. maddesinin dava konusu 4. fıkrasında da bu nedenle tek işletmecinin ihale mevzuatı çerçevesinde belirlenmesi görev ve yetkisi, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile belediyelere bırakılmıştır. Dolayısıyla, gemilere satış mağazası açılacak Türk boğazları ile limanların ilgili kısmı üzerinde, yukarıda detaylıca açıklanan şekilde hak sahibi (işletici/ alt işletici/ kiracı/ alt kiracı) olmayan özel hukuk tüzel kişilerinin, -mağaza yerlerinin bulunmaması nedeniyle- mağaza açma ve işletme izni için davalı Bakanlığa başvuru koşullarını taşımadıkları açık olduğundan, dava konusu ibarede bu kişiler yönünden eksik düzenleme bulunmadığı; bir diğer ifadeyle mağaza yeri üzerinde tasarruf/işletme yetkisine sahip tek kurum/kişinin bulunması ve bu kurum/kişinin de mağazasını kullanacak kişiyi bizzat ihale suretiyle belirlemesi nedeniyle belirlenen bu tek işletici dışındakilerin mağaza açmalarına fiilen ve hukuken imkan bulunmadığından, aynı mağazayı açmak üzere birden fazla isteklinin başvurmasından söz edilemeyeceği, dolayısıyla isteklilerin seçim kriterlerine ve seçim usulüne yönelik bir düzenlemeye yer verilmemesinin, gemilere satış mağazası açılacak Türk boğazları ile limanların ilgili kısmı üzerinde hak sahibi olmayan özel hukuk tüzel kişileri yönünden eksik düzenleme olarak kabul edilemeyeceği sonucuna varılmıştır. Ancak somut uyuşmazlıktaki gibi, liman işletmecisi sıfatıyla Çanakkale Boğazında gemilere satış mağazası olarak işletilebilecek yer üzerinde hak sahibi bulunan davacının, mağaza açmaya ilişkin diğer şartları da sağlaması koşuluyla, kendisiyle aynı/yakın zamanlarda ilk defa gemilere satış mağazası açmak üzere başvuran başka bir alt kiracı/işletmeci bulunması halinde, bu istekli ile davacının başvurularının hangi somut ve objektif seçim kriterlerine göre, hangi usul (ihale, yarışma vb.) izlenmek suretiyle inceleneceği gibi tümüyle davalı Bakanlığın görev ve yetkisi dahilindeki konularda herhangi bir düzenleme içermeyen dava konusu ibarenin, gemilere satış mağazası olarak işletilebilecek yer üzerinde hak sahibi bulunanlar yönünden eksik düzenleme içerdiği ve bu haliyle düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı kanaatine ulaşılmıştır. Bu durumda, dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinin 4. fıkrasında yer alan (ve 2023 tarihli Yönetmelik değişikliğinde de aynen korunduğu görülen) "gemilere satış mağazası açılmasına izin verilebilir." ibaresinin hukuki belirlilik ilkesini ihlal etmek suretiyle eksik düzenleme içermesi nedeniyle hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır. 2-Dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesinin 1., 2. ve 4. fıkralarının incelenmesi; Yönetmeliğin dava konusu maddesinin başlığı "Tek işletmeci" olarak belirlenmiş; 1. fıkrasında, gümrüksüz satış mağazası açılmak istenilen her bir hudut kapısı ve yerde mağaza işletmeciliğinin tek bir işletmeci tarafından yapılacağı, ayrıca her bir hudut kapısı ve yerde bulunan mağaza için açma izni başvurularının ayrı ayrı yapılarak sonuçlandırılacağı düzenlenmiş; 2. fıkrasında, çıkışa yönelik mağazalarla sınırlı olmak üzere bu yerdeki tek işletmeci ile işletme sözleşmesi bulunan ve 6. maddedeki şartları taşıyan firmalara alkollü içki, tütün ve tütün mamulleri dışındaki eşyaların satışının yapılabilmesi için mağaza açma izni verilebileceği hükmü yer almış; 4. fıkrasında ise, kamu kurum ve kuruluşları ile belediyelere ait Türkiye Gümrük Bölgesine giriş ve Türkiye Gümrük Bölgesinden çıkış yerlerinde bulunan taşınmazların Bakanlıktan görüş alınmak suretiyle tek bir işletmeci tarafından işletilmesi şartıyla gümrüksüz satış mağazası işletmek üzere ihale mevzuatı çerçevesinde kiraya verilebileceği, bu taşınmazları kiralayan özel hukuk tüzel kişilerinin söz konusu taşınmazları gümrüksüz satış mağazası işletmek üzere özel hukuk sözleşmeleri çerçevesinde üçüncü kişilere (alt kiracılara) kiralayabileceği düzenlenmiştir. Davacı tarafından, dava konusu düzenlemelere yönelik olarak, mağaza açma izninin tek bir işletmeci tarafından işletilmek üzere verilmesinin tekelleşmeye yol açacağı, teşebbüs hürriyetinin korunması gerektiği ve ticari faaliyetlerin tekelleşmesinin engellenmesinin Anayasal zorunluluk olduğu ileri sürülmüştür. Her ne kadar maddenin 2. fıkrası, 20/04/2023 tarih ve 32169 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişikliğe uğramış ise de; davacının hukuka aykırılık iddiasını dayandırdığı mağaza açabilecek kişilerin "tek işletmeci ile sınırlandırılması" kuralının yeni düzenlemede de aynen korunduğu, dolayısıyla fıkrada yapılan değişikliğin uyuşmazlığın esasını etkilemediği anlaşıldığından, davanın bu kısmının konusuz kaldığından bahsedilemeyeceği sonucuna varılarak iptal isteminin esasının incelenmesi uygun görülmüştür. Yukarıda ifade edildiği üzere, dava konusu Yönetmelikte, kira/ alt kira/ alt işletme sözleşmelerine istinaden malik/ tasarruf hakkı sahibi/ asıl işletmeci dışında başka özel hukuk tüzel kişilerine mağaza açma ve işletme izni verilebileceğinin öngörüldüğü de dikkate alındığında; Yönetmelik maddesinde sözü edilen "tek işletmeci" ifadesiyle, bir gümrük kapısında bulunan gümrüksüz satış mağazalarının tek bir tüzel kişi tarafından işletilmesinin kastedildiği anlaşılmakta olup, anılan ibarenin ülkedeki tüm gümrüksüz satış mağazalarının tek bir firma tarafından işletilmesi, dolayısıyla tekelleşmeye izin verdiği şeklinde yorumlanması mümkün değildir. Nitekim davalı idarenin savunma dilekçesinde, İstanbul Havalimanında 1 asıl işletici ile sözleşme yapan 30 alt işleticinin bu alanda faaliyetini sürdürdüğü ifade edilmiştir. Bu durumda, davalı idarenin sahip olduğu denetim yetkisini etkili bir şekilde kullanarak vergi uygulamalarının mevzuata uygun olarak yürütülüp yürütülmediğinin takip edilebilmesini, kaçakçılığın önlenmesini, hizmetin düzenli ve gereği gibi işlemesini sağlamak amacıyla Türk boğazlarında veya limanlarda bulunan gümrüksüz satış mağazalarının (gemilere satış mağazası) tek bir işleticiye verilmesini öngören Yönetmeliğin 5. maddesinin dava konusu 1., 2. ve 4. fıkralarında teşebbüs hürriyetine ölçüsüz bir müdahale bulunmadığı gibi kuralların kamu yararı ve hizmetin gereklerine de uygun olduğu sonucuna varılmıştır. 3-Dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinin 9. fıkrasının incelenmesi; Dava konusu düzenleme ile, gümrüksüz satış mağazası açma ve işletme izinlerinin verildiği tarihten itibaren 5 yıl süreyle geçerli olacağı, 5 yılın sonunda verilen iznin uzatılmasının talep edilebileceği, bu talebin olumlu değerlendirilmesi halinde izin belgesinin geçerlilik süresinin 5 yıl uzatılacağı, 5 yıllık sürenin sonunda mevzuatta aranan şartları yerine getirmeyen mağaza ve depoların açma ve işletme izin belgelerinin iptal edileceği, mağaza işletmecisi firma ile hudut kapısı işleticisi arasındaki kira sözleşmesinin 5 yıldan uzun olması durumunda gümrüksüz satış mağazası / deposu izni belgesi geçerlilik süresinin kira sözleşmesinin süresi kadar olacağı düzenlenmiştir. Davacı tarafından, dava konusu düzenleme ile gümrüksüz satış mağazası açma ve işletme izni verilen kişilere her 5 yılın sonunda izinlerini yenileme imkanı verildiği, bu durumun, bu kişilere belirsiz süreli olarak başka işletmecilere başvurma hakkı tanımadan işletme iznine sahip olmalarına imkan sağladığı, diğer işletmecilere herhangi bir başvuru hakkı tanınmadan süresiz hale getirilen gümrüksüz satış mağazası açma ve işletme iznine ilişkin bu düzenlemenin tekelleşmeye yol açtığı ve teşebbüs hürriyetine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Her ne kadar dava konusu düzenleme, 20/04/2023 tarih ve 32169 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin 5. maddesi ile yürürlükten kaldırılmış ise de; ilga edilen bu kural yerine gümrüksüz satış mağazası açma ve işletme izninin süresine yönelik olarak herhangi yeni bir kural getirilmediği, esasen Dairemizin 31/10/2024 tarihli ara kararına davalı idarece verilen cevap dilekçesinde de, söz konusu değişikliğin, özel antrepo statüsünde bulunan gümrüksüz satış mağazalarının işletme süresi ile antrepolara ilişkin genel hükümleri içeren Gümrük Yönetmeliğinin 519. maddesinde 25/05/2022 tarihli ve 31846 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile yapılan değişiklik sonucu açma ve işletme izninin süresiz olarak verileceği belirlenen antrepoların işletme süresinin uyumlandırılması amacıyla getirildiğinin ifade edildiği, bu haliyle davacının temel itirazı olan hukuki belirsizlik ve buna bağlı tekelleşme ile teşebbüs hürriyetine müdahale iddialarını ortadan kaldırıcı mahiyette bir değişiklik bulunmadığı, dolayısıyla fıkrada yapılan değişikliğin uyuşmazlığın esasını etkilemediği anlaşıldığından, davanın bu kısmının da konusuz kaldığından bahsedilemeyeceği sonucuna varılarak iptal isteminin esasının incelenmesi uygun görülmüştür. Yukarıda detaylıca açıklandığı üzere, mağaza yeri üzerinde hak sahibi olacak kişi, yani yukarıda hukuka uygunluğu tespit edilen düzenlemeye göre tek işletmeci, ya 'yap-işlet-devret sözleşmesi' ya da limanda mülkiyet veya tasarruf hakkına sahip kamu kurum ve kuruluşlarıyla yapılan 'kira/alt işletme sözleşmesi' aşamasında, yani her iki halde de davalı Bakanlığın taraf olmadığı ve müdahalesinin de söz konusu olamayacağı ihale sürecini takip eden özel hukuk sözleşmelerinin imzalanması aşamasında tespit edilmektedir. Bu nedenle dava konusu düzenlemede, gemilere satış mağazası açmak isteyen isteklinin mağazayı açacağı Türk boğazları ile limanlarının ilgili kısmı (mağaza yeri) üzerinde hak sahibi olmasını sağlayan özel hukuk sözleşmesinde sürenin kararlaştırılmamış olması halinde mağaza işletme hakkının 5 yıllık süreyle kısıtlandığı, sözleşmede süreye yönelik hüküm bulunması halinde ise sözleşmedeki sürenin geçerli olacağı öngörülmüş, böylece sözleşmeye istinaden verilen iznin süresi, sözleşme süresi ile uyumlu hale getirilmiştir. Dolayısıyla, düzenlemeyle mağaza açma ve işletme izninin gemilere satış mağazası açılacak Türk boğazları ile limanların ilgili kısmı üzerinde hak sahibi (işletici/ alt işletici/ kiracı/ alt kiracı) olmayan özel hukuk tüzel kişilerinin, -mağaza yerlerinin bulunmaması nedeniyle- mağaza açma ve işletme izni için davalı Bakanlığa başvuru koşullarını taşımadıkları açık olduğundan, dava konusu ibarede bu kişiler yönünden eksik düzenleme bulunmadığı; bir diğer ifadeyle mağaza yeri üzerinde tasarruf/işletme yetkisine sahip tek kurum/kişinin bulunması ve bu kurum/kişinin de mağazasını kullanacak kişiyi bizzat ihale suretiyle belirlemesi nedeniyle belirlenen bu tek işletici dışındakilerin mağaza işletmelerine fiilen ve hukuken imkan bulunmadığından, aynı mağazayı işletmek üzere birden fazla isteklinin başvurmasından söz edilemeyeceği, dolayısıyla isteklilerin seçim kriterlerine ve seçim usulüne yönelik bir düzenlemeye yer verilmemesinin, bu kişiler yönünden eksik düzenleme olarak kabul edilemeyeceği, ayrıca mevcut işleticinin iznini yenilemesi halinde bu iznin süresinin -5 yıl ya da sözleşmedeki süre kadar uzatılacağı açık ve belirli olduğundan- düzenlemenin bu yönden hukuki belirlilik ilkesini ihlal ettiğinden söz edilmesine de olanak bulunmadığı açıktır. Yine, işletici/ alt işletici/ kiracı /alt kiracının, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile belediyeler tarafından ihale suretiyle belirlendiği dikkate alındığında, ilk defa mağaza açmak üzere aynı ihaleye katılıp da ihaleyi kazanamayanlar yönünden, mağaza açma ve işletme izninin süresini 5 yıl ya da sözleşme süresi olarak belirleyen düzenlemenin, teşebbüs hürriyetine de orantısız bir müdahale içermediği kanaatine ulaşılmıştır. Bununla birlikte, hukuk devletinin temel unsurlarından olan hukuki belirlilik ilkesi uyarınca yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Buna göre, somut uyuşmazlıktaki gibi, liman işletmecisi sıfatıyla Çanakkale Boğazında gemilere satış mağazası olarak işletilebilecek yer üzerinde hak sahibi bulunan davacının, mağaza açmaya ilişkin diğer şartları da sağlaması koşuluyla, kendisinden önce burada başka bir özel hukuk tüzel kişisi tarafından açılan gemilere satış mağazasının işletme süresi sona erdikten sonra yapılacak başvurularda, hangi koşullarla mağaza açma ve işletme izni isteyebileceği, mevcut işletmecinin yenileme başvurusu ile davacının ilk başvurusunun hangi somut ve objektif seçim kriterlerine göre, hangi usul (ihale, yarışma vb.) izlenmek suretiyle inceleneceği gibi tümüyle davalı Bakanlığın görev ve yetkisi dahilindeki konularla ilgili herhangi bir düzenleme içermeyen dava konusu fıkranın, gemilere satış mağazası olarak işletilebilecek yer üzerinde hak sahibi bulunanlar yönünden eksik düzenleme içerdiği ve bu haliyle düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı kanaatine ulaşılmıştır. Bir başka anlatımla, dava konusu düzenlemeyle, gümrüksüz satış mağazası açma ve işletme izni alan işletmecilerin her 5 yıllık sürede işletme izinlerini yenilemeleriyle süresiz bir şekilde işletme iznine sahip kılındıkları, bu suretle liman/ mağaza yeri üzerinde hak sahibi olan diğer işletmecilere herhangi bir başvuru veya başvurularının somut kriterlere göre değerlendirilmesi imkanı tanınmadığı, bu durumun, mağaza açmak için ön koşulu taşımalarına (yer üzerinde hak sahibi olmalarına) rağmen hiçbir değerlendirme şansı sunulmaması nedeniyle gemilere satış mağazası olarak işletilebilecek yer üzerinde hak sahibi bulunanlar yönünden, aynı/ benzer hukuki durumda bulunup da eşit muamele görme hakkına sahip kişiler arasında bir imkan ya da hizmetten yararlanabilme veya bir statüye girme gibi hususlarda haklı bir neden olmadığı sürece herhangi bir ayrım ya da farklı bir uygulama yapılamayacak olmasını ifade eden fırsat eşitliği ilkesinin ihlali sonucunu doğurduğu ve teşebbüs hürriyeti ile etkili başvuru hakkına ölçüsüz bir müdahale teşkil ettiği gibi başvurular arasında yarışma koşullarının belirlenmemesi ve başvuruların yarıştırılmaması nedeniyle hukuki belirsizlik yaratarak idareye sınırları belirsiz bir takdir yetkisi tanıdığı, ayrıca hizmetin niteliğinin artırılmasının göz ardı edilmesi sonucunu doğurmasına bağlı olarak kamu yararına da aykırı olduğu, bu haliyle dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. 4-Uygulama işlemi yönünden incelenmesi; Dava konusu bireysel işlemin dayanağı Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliğinin yukarıda aktarılan maddelerinin eksik düzenleme içermesi nedeniyle hukuka aykırı bulunması karşısında, dava konusu bireysel işlemde de bu yönüyle hukuka uyarlık görülmemiştir. Öte yandan davalı idarece, yukarıda belirtilen iptal gerekçeleri doğrultusunda yapılacak düzenlemeler dikkate alınarak davacı hakkında yeniden bir işlem tesis edilebileceği de açıktır. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1. 08/08/2017 tarihli ve 30148 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliği'nin; a) 4. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "gemilere satış mağazası açılmasına izin verilebilir." ibaresinin, gemilere satış mağazası açılacak Türk boğazları ile limanların ilgili kısmı üzerinde hak sahibi olan özel hukuk tüzel kişileri yönünden eksik düzenleme içermesi nedeniyle İPTALİNE, oy çokluğuyla, b) 4. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "gemilere satış mağazası açılmasına izin verilebilir." ibaresi dışında kalan kısımlarının iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE, oy birliğiyle, c) 5. maddesinin 1. fıkrasının, 14/02/2018 tarihli ve 30332 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik 2. fıkrasının ve 4. fıkrasının iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE, oy birliğiyle, ç) 7. maddesinin, 14/02/2018 tarihli ve 30332 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik 9. fıkrasının, gemilere satış mağazası açılacak Türk boğazları ile limanların ilgili kısmı üzerinde hak sahibi olan özel hukuk tüzel kişileri yönünden eksik düzenleme içermesi nedeniyle İPTALİNE, oy çokluğuyla, 2. Davacı şirket tarafından Çanakkale Boğazı'ndan transit geçen gemilere alkollü içki, tütün ve tütün mamulleri satışı yapabilmeleri için izin verilmesi istemiyle 18/11/2019 tarihli dilekçeyle yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin davalı Bakanlık işleminin İPTALİNE, oy çokluğuyla, 3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin haklılık oranına göre 1/2'si olan ... TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına, diğer yarısı olan ... TL'nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, 4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen ... TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, yine ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, 5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine, 6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 03/12/2024 tarihinde karar verildi. (X)-KARŞI OY : 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinin 2. fıkrasında, “İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler; yerindelik denetimi yapamazlar, yürütme görevinin kanunlarda ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler.” hükmü yer almaktadır. Günün koşullarına göre farklı olaylara karşı farklı işlem tesis etme ihtiyacı veya teknik ve uzmanlık gerektiren konularda tesis edilecek olan işlemlerin sınırlarının tam olarak belirlenememesi durumlarında, idareye hukuk sınırları içinde serbest bir alanda hareket etme imkanı tanınmaktadır. Hukuk kuralları ile idareye tanınan bu serbestiye, idarenin takdir yetkisi denilmektedir. Başka bir anlatımla, hukuk kuralları ile idarenin bulunacağı tasarrufun kesin sınırlarla belirlenmemiş olduğu durumlarda idarenin takdir yetkisinden bahsedilmektedir. Takdir yetkisi özetle, idarenin uygun olan çözüm şeklini seçebilme özgürlüğüdür. Dava konusu düzenlemeler ile; denetimi ve kontrolü zor olan sınır kapılarından giriş ve çıkış yapacak yolcular ile ülke sularından transit geçecek gemilere kumanya satışlarının yapılacağı yerler olan gümrüksüz satış mağazaları ile bu mağazalarda satılacak eşyalara ilişkin usul ve esaslara ilişkin düzenlemeler getirilmiştir. Ülke çapındaki gümrüksüz satış mağazalarının; bulundukları yerler, sayıları, işlem hacimleri, hızlı ve yoğun eşya sirkülasyonları itibarıyla denetlenmesinin zorluğu dikkate alınarak, satış yaptıkları eşyaların denetimi ile vergi uygulamalarının mevzuata uygunluğunun sağlanması ve kaçakçılığın önlenmesi amacıyla dava konusu düzenlemelerin getirildiği, bu çerçevede idarenin sahip olduğu takdir yetkisini hukuka uygun kullandığı ve gümrüksüz satış mağazalarıyla ilgili usul ve esasları hukuka ve normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak biçimde dava konusu düzenlemeler ile kurallaştırdığı, uygulama işlemini de bu kurallar doğrultusunda kamu yararını ve hizmet gereklerini gözeterek tesis ettiği sonucuna ulaşıldığından, dava konusu kurallar ile uygulama işleminde hukuka aykırılık görülmemiştir. Bu nedenle, Dairece iptaline karar verilen düzenlemeler ile uygulama işlemi yönünden de davanın reddine karar verilmesi gerektiği oyuyla, iptale ilişkin Daire kararına katılmıyoruz.