Danıştay Dava Dairesi · E. 2020/1866 · K. 2024/1909

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2020/1866 E.  ,  2024/1909 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONÜÇÜNCÜ DAİRE Esas No:2020/1866 Karar No:2024/1909 TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... VEKİLİ : Av. ... KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Kurumu VEKİLİ : Av. ... İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: Bayilik lisansı sahibi davacı şirketin lisansa kayıtlı satış tankeri ile tarımsal amaç dışında araçlara akaryakıt satışı yaptığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi ile (f) bendi uyarınca 84.575,00-TL, otomasyon sistemi kurulu olmayan lisansa kayıtlı satış tankeri ile akaryakıt hareketine konu eylemi gerçekleştirdiğinden bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi ile (f) bendi uyarınca 84.575,00-TL olmak üzere toplam 169.150,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir. İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davacıya ait akaryakıt istasyonunda 28/08/2016 tarihinde denetim yapıldığı, yapılan denetim neticesinde tarımsal amaç dışında araçlara akaryakıt satışı yapıldığı, otomasyon sistemi kurulu olmayan lisansa kayıtlı satış tankeri ile akaryakıt hareketine konu eylemin gerçekleştirildiğinin tespit edilmesi üzerine dava konusu işlemin tesis edildiği, ilgili mevzuat hükümleri ve olayın birlikte değerlendirilmesinden, davalı idare tarafından, idarî para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin somut bilgi ve belgelerle ortaya konulamadığı, ayrıca bu konuda herhangi bir açıklama da getirilmediği gözönünde bulundurulduğunda, herhangi bir kriter gözetilmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle 5015 sayılı Kanun'da öngörülen üst sınırdan idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; Mahkeme kararında 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 2. ve 17. maddeleri ile 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasında yer alan düzenlemelerden hareketle, dava konusu idari para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin hukuki dayanağının açıklanamadığı gerekçesiyle, dava konusu işlemin iptaline hükmedilmiş ise de dava konusu idari para cezasının hiçbir şekilde 5015 sayılı Kanunun 19. maddesinin yedinci fıkrasına dayandırılmaksızın doğrudan, maktu miktar olarak belirlenmiş olan madde uygulanmak suretiyle tesis edilmiş olduğundan Mahkeme kararının bu gerekçesinin hukuki dayanağının bulunmadığı; Olayda, davacı adına kayıtlı olan ve otomasyon sistemi kurulu olmayan 35 ZUL 48 plakalı akaryakıt tankeri ile tarımsal amaç dışında, araçlara akaryakıt satışı yapıldığının hiçbir şüpheye yer bırakmayacak şekilde sübut bulduğu, dolayısıyla, sübut bulan söz konusu fiiler ile olayın gelişimi dikkate alındığında mevzuatla yasaklanmış olan piyasa faaliyetleri kapsamında ticari faaliyet yürütülmesi nedeniyle, davacı hakkında uygulanan dava konusu idari para cezasında adalete, hukuka, hakkaniyete ve 5015 sayılı Kanun'un amaçlarına aykırılık, dava konusu işlemin iptaline dair Mahkeme kararında ise hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Açıklanan nedenlerle, davalının istinaf başvurusunun kabulüne, İdare Mahkemesi'nce verilen kararın kaldırılmasına; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca esastan incelenen davanın reddine karar verilmiştir. TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, dosyada mübrez belgelerden de anlaşılacağı üzere, 5015 sayılı Kanun ve 1240 sayılı Kurul kararı gereğince otomasyon sistemi kurma yükümlülüğünün yerine getirildiği, dolayısıyla otomasyon sisteminin kurulu olmaması eyleminden dolayı verilen idari para cezasının hukuki dayanaktan yoksun hale geldiği, soruşturma raporunun otomasyon sistemi kurulu olmayan tankerle satış yapıldığı yönünde bir değerlendirme içerdiği, bu değerlendirmenin de hatalı olduğu, zira, 35 ZUL 48 plaklı tankerden yapılan satışlar ve bu satışlara ilişkin verilerin düzenli bir şekilde Kurum'a gönderildiği, ihlal edildiği iddia edilen madde ile mevcut durum karşılaştırıldığında mevzuatı ihlal eden bir eylem ya da ihmalin olmadığı, idari para cezasını üst sınırdan tesis ederken hangi objektif kriterlerin kullanıldığı, fiilin ağırlığı, failin kusur derecesi gibi değerlendirmeleri yapılmadığından dava konusu idari işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği, ayrıca 5326 sayılı Kanun'un 15. maddesi gereği tek bir fiil ile birden fazla kabahat işlenmesi halinde en ağır idari para cezasının verilmesinin gerektiği, isnat edilen eylem gerçekleşmemekle birlikte uygulanan ceza hükmünün de iddia edilen eylem ile örtüşmediği, dolayısıyla idari para cezasının bu yönüyle de hukuki dayanaktan yoksun hale geldiği ileri sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ..'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kısmen kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının kısmen onanması, kısmen bozulması gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE: MADDİ OLAY : İzmir İl Jandarma Komutanlığı'nca 28/08/2016 tarihinde yapılan denetimde bayilik lisansı ile faaliyette bulunan davacıya ait bayilik lisansına kayıtlı ... plakalı tanker ile tarımsal amaç dışında araçlara akaryakıt satışı yapıldığı ve otomasyon sistemi kurulu olmayan lisansa kayıtlı satış tankeri ile akaryakıt hareketine konu eylemin gerçekleştirildiği tespit edilmiş, yapılan soruşturma sonucunda bayilik lisansına kayıtlı tanker ile tarımsal amaç dışında araçlara akaryakıt satışı yapıldığından bahisle 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 37. maddesinin ikinci fıkrasına aykırılık nedeniyle Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi ile (f) bendi uyarınca 84.575,00-TL, otomasyon sistemi kurulu olmayan lisansa kayıtlı satış tankeri ile akaryakıt hareketine konu eylemi gerçekleştirdiğinden bahisle Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile 1240 sayılı Kurul kararına aykırılık nedeniyle Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi ile (f) bendi uyarınca 84.575,00-TL olmak üzere toplam 169.150,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı tesis edilmiştir. Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinde, "Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir. Lisans ile tanınan haklar; bu Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır. (...)" kuralına yer verilmiştir. 5015 sayılı Kanun'un dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinde, "Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi" hâlinde sorumlulara üç yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verileceği belirtildikten sonra, anılan fıkranın (f) bendinde, 4. maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendi kapsamındaki ihlâller hariç olmak üzere bayiler için (e) bendinde yer alan cezanın beşte birinin uygulanacağı kurala bağlanmıştır. Anılan Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasında ise, "Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurum'ca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir." kuralı yer almıştır. 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde, "Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir." kuralına yer verilmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının, dava konusu işlemin lisansa kayıtlı satış tankeri ile tarımsal amaç dışında araçlara akaryakıt satışı yapıldığından bahisle verilen idari para cezası yönünden davanın reddine ilişkin kısmının incelenmesi; Bölge İdare Mahkemesi kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen kararın anılan kısmı usul ve hukuka uygun olup temyiz dilekçesinde ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir. Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının, dava konusu işlemin otomasyon sistemi kurulu olmayan lisansa kayıtlı satış tankeri ile akaryakıt hareketine konu eylem gerçekleştirildiğinden bahisle verilen idari para cezası yönünden davanın reddine ilişkin kısmının incelenmesi; 5326 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanması gerekmektedir. Dolayısıyla, idarî yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir. Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır. 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir. Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece, davacının otomasyon sistemi kurulu olmayan lisansa kayıtlı satış tankeri ile akaryakıt hareketine konu eylemi gerçekleştirdiğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi ile (f) bendi uyarınca "sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterildiği" gerekçesiyle dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır. Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun'un -dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan- 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinde, lisans sahiplerinin kendilerine verilen lisansta belirtilen faaliyet konuları ve tanınan haklar dışında başka bir konuda ve alanda piyasa faaliyetinde bulunulması hâlinde uygulanacak idarî para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir. Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 37. maddesinde bayilik lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 38. maddesinde ise, bayilik lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir. Bu kapsamda, lisans ile tanınan hakların, 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların bir bütün olarak dikkate alınması suretiyle belirlenmesi gerekmektedir. Bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya isnat edilen "otomasyon sistemi kurulu olmayan lisansa kayıtlı satış tankeri ile akaryakıt hareketine konu eylemin gerçekleştirilmesi" fiilinin, 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının ihlâli anlamına geleceğinin kabulü ve davacıya 5015 sayılı Kanun'un 4. madde hükümlerini ihlâl ettiğinden bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi mümkün değildir. Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlâli hâlinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlâl etmiş olacağı ve tümüne 19. maddenin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunîlik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır. Bunun yanında, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasının dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan hâlinde, maddede belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere aykırı davranılması durumunda ne şekilde ceza verileceği kurala bağlanmış olduğundan, ikincil mevzuatın ihlâli hâlinde verilecek olan idarî para cezası miktarının tayininde 5015 sayılı Kanun'un 19. maddenin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinin mi yoksa anılan Kanun'un 19. maddenin yedinci fıkrasının mı uygulanacağı şeklinde bir belirsizlik doğacaktır ki, bu durum da kanunîlik ilkesine aykırılık teşkil edecektir. Bu itibarla, dava konusu Kurul kararının sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle davacıya idarî para cezası verilmesine ilişkin kısmında hukuka uygunluk, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi'nce verilen kararın kaldırılması ve davanın reddi reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının otomasyon sistemi kurulu olmayan lisansa kayıtlı satış tankeri ile akaryakıt hareketine konu eylemi gerçekleştirme fiili nedeniyle idari para cezası verilmesine ilişkin kısmında ise hukukî isabet bulunmamaktadır. Öte yandan, davalı idarece, mevzuat kuralları dikkate alınmak suretiyle davacı hakkında yeniden bir değerlendirme yapılarak karar verilebileceği de açıktır. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1. Davacının temyiz isteminin kısmen reddine; 2. ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdarî Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi'nce verilen kararın kaldırılması ve davanın reddi yolundaki kararının, dava konusu işlemin lisansa kayıtlı satış tankeri ile tarımsal amaç dışında araçlara akaryakıt satışı yapma fiili nedeniyle idari para cezası verilmesine ilişkin kısmında 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, anılan Bölge İdare Mahkemesi kararının ONANMASINA; 3. Davacının temyiz isteminin kısmen kabulüne; 4. Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının, dava konusu işlemin otomasyon sistemi kurulu olmayan lisansa kayıtlı satış tankeri ile akaryakıt hareketine konu eylemi gerçekleştirme fiil nedeniyle idari para cezası verilmesine ilişkin kısmının 2577 sayılı İdari Kanun'un 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA; 5. Bozulan kısım hakkında yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdarî Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 30/04/2024 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.