Danıştay Kararı · E. 2020/2339 · K. 2024/3662

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2020/2339 E.  ,  2024/3662 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONUNCU DAİRE Esas No : 2020/2339 Karar No : 2024/3662 DAVACI : … Hizmetleri San. ve Tic. A.Ş. VEKİLİ : Av. … DAVALI : … Bakanlığı / ANKARA VEKİLLERİ : Huk. Müş. Av. … Huk. Müş. … DAVANIN_KONUSU : Sağlık Bakanlığı Acil Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünce hazırlanan "Özel Ambulansların İl Dışı Görevlendirilmesi" konulu … tarih ve … sayılı genel yazının iptali istenilmektedir. DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından, 07/12/2006 tarihli ve 26369 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ambulanslar ve Acil Sağlık Araçları İle Ambulans Hizmetleri Yönetmeliği kapsamında Antalya ilinde özel ambulans sağlık hizmeti yürüttükleri ve Yönetmeliğe göre özel ambulansların sadece uygunluk belgesi aldıkları il sınırları içinde görev yapmak zorunda oldukları, il sınırları dışında ticari amaçlı eylem ve faaliyetler gerçekleştiremeyecekleri, organizasyonlarda yer alamayacakları, dava konusu düzenlemenin Yönetmeliğin 31. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendine açıkça aykırı olduğu, düzenleme sebebiyle şehir dışında kayıtlı ambulans firmalarının, Antalya’da yapılan organizasyonlarda görev aldığı, bu durumun ticari yaşantılarını olumsuz etkilediği, haksız rekabete neden olduğu, turizm bölgesi olan Antalya’nın diğer illerde kayıtlı özel ambulas firmaları için cezbedici olduğu, işlemin bu haliyle uygulanmaya devam etmesi halinde ticari anlamda zarar görecekleri iddia edilerek anılan düzenlemenin iptali istenilmektedir. DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, dava konusu Genel Yazı ile, 07/12/2006 tarihli ve 26369 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ambulanslar ve Acil Sağlık Araçları İle Ambulans Hizmetleri Yönetmeliği’nin 31. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendinde yer alan düzenlemenin uygulanmasına yönelik olarak 81 il valiliğine talimat verildiği, anılan Yönetmelik hükmünün nasıl uygulanacağını gösteren işlemde hukuka ve dayanağı üst hukuk normuna aykırılık bulunmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : … DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemenin iptali gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI : … DÜŞÜNCESİ : Dava; Sağlık Bakanlığının 26/12/2019 tarih ve 8986 sayılı "Özel Ambulansların İl Dışı Görevlendirilmesi" konulu genel yazısının iptali istemiyle açılmıştır. Anayasa'nın 123. maddesinde; "İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir" hükmüne, 124. maddesinde ise; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." kuralına yer verilmiştir. Öte yandan, 3359 sayılı "Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu"nun "Yönetmelikler" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde; "Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir." hükmü, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 508. maddesinde; "Bakanlık görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilir." kuralına yer verilmiştir. Bu hükümlerden hareketle ulaşılan ve idari işlemin en temel unsuru olan "yetki" kavramı; Anayasa ve yasalarla idareye tanınmış karar alma ve uygulama gücünü ifade etmektedir. Belirtilen karar alma ve uygulama yetkisi; bireysel işlem tesisi için kullanılabileceği gibi, Anayasa'nın 2. maddesinde yer verilen, hukuk devleti vasfının gereği olarak; hukuki belirlilik ve güvenlik ilkelerini hayata geçirebilmek ve aynı zamanda idarenin düzeni, bütünlüğü, istikrarı ve sürekliliğini sağlamak amacıyla kural (düzenleyici) işlemler tesis etmek amacıyla da kullanılabilir. Bununla birlikte, yetkilendirmenin doğası gereği, Anayasa ve yasalarla tanınmış yetkisini kural işlemler tesis etmek için kullanan idarelerce tesis edilen, tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemlerde, üst hukuk kurallarına aykırı ya da üst normları daraltıcı, kısıtlayıcı hükümlere yer verilmemesi gerekmektedir. Bir başka ifadeyle idarelerce düzenleyici işlem tesis edilirken normlar hiyerarşisi ilkesine uyulması zorunludur. Nitekim 3359 sayılı Kanun'un anılan hükmü ile, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel kıstaslarını yönetmelikle belirlemeye yetkili kılınan davalı idare tarafından, ambulans hizmetleri ve ambulans servislerinin kuruluş, işleyiş ve denetlenmesine ilişkin usul ve esaslar ile ambulans, acil sağlık aracı ve hasta nakil araçlarının tıbbi ve teknik donanım özelliklerini düzenlemek amacı ile 07/12/2006 tarih ve 26369 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Ambulanslar ve Acil Sağlık Araçları ile Ambulans Hizmetleri Yönetmeliği" yürürlüğe konulmuş olup, bu Yönetmeliğin "Yasaklar" başlıklı 31. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendinde ise; "Özel ambulans servisine ait ambulanslar (hava ve deniz ambulansları hariç) uygunluk belgesi aldıkları il sınırları içinde görev yapmak ve konuşlanmak zorundadırlar. İl sınırları dışına il dışı sevkleri ve il dışından bulunduğu ile hasta nakletmek amacı ile çıkabilirler. Sevk işlemini gerçekleştiren ambulanslar, personelin dinlenmesi, hastanın sevk edildiği sağlık kuruluşuna yerleştirilmesi, teknik nedenler (akaryakıt dolumu, arıza, onarım ve benzeri) haricinde il dışında uzun süreli bekleme yapamaz ve ambulans hizmeti veremezler. Ancak birden fazla ilde ruhsatlı özel ambulans servisi bulunan kuruluşlar, bu iller ve servisleri arasında o illerdeki müdürlüklere bilgi vermek koşulu ile çağrı yönlendirme, ambulans, acil sağlık aracı ve personel değişimi yapabilirler." hükmüne yer verilmiştir. Dava konusu genel yazı incelendiğinde ise; özel ambulans servisine ait ambulanslar ile, il dışında yapılacak organizasyon veya programlar kapsamında, sağlık tedbiri amacıyla personeli ile birlikte ambulans hizmeti verilebilmesine, organizasyonun veya faaliyetin hangi ilde hangi kurum/kuruluş ile hangi tarihler arasında gerçekleştirileceğinin ve görev yapacak ambulansın plakası ile personel bilgilerinin, sunulacak ambulans hizmeti için yapılan sözleşmenin onaylı bir örneği ile birlikte faaliyet tarihinden önce bildirilmesi halinde, İl Sağlık Müdürlüklerince izin verilebileceğinin duyurulduğu görülmüştür. Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar birlikte değerlendirildiğinde; dava konusu genel yazı ile, ambulans hizmetleri konusunda en temel düzenleme olan Ambulanslar ve Acil Sağlık Araçları ile Ambulans Hizmetleri Yönetmeliği'nin 31. maddesinde yer alan kuralı aşar nitelikte, özel ambulans servislerinin bir organizasyon veya program kapsamında il dışında görev yapmalarına ilişkin yeni bir kural getirildiği, tüm özel ambulans servislerini yakından ilgilendirdiği açık olan söz konusu düzenlemenin ise 3011 sayılı Yasa uyarınca ancak Resmi Gazete'de yayımlanacak yönetmelikle yapılabileceği anlaşılmıştır. Bu itibarla, özel ambulans servislerine ait ambulansların sağlık tedbiri amacıyla personeli ile birlikte bir organizasyon veya program kapsamında il dışında görev yapmasına izin verilmesine ilişkin, dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE : MADDİ OLAY : Sağlık Bakanlığı Acil Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından hazırlanarak 81 İl Valiliğine (İl Sağlık Müdürlüğü) dağıtımı yapılan 26/12/2019 tarih, 8986 sayı ve "Özel Ambulansların İl Dışı Görevlendirilmesi" konulu genel yazıda; özel ambulans servisine ait ambulanslar ile il dışında yapılacak organizasyon veya programlar kapsamında, sağlık tedbiri amacıyla personeli ile birlikte ambulans hizmeti verilebilmesine, organizasyonun veya faaliyetin hangi ilde hangi kurum/kuruluş ile hangi tarihler arasında gerçekleştirileceğinin ve görev yapacak ambulansın plakası ile personel bilgilerinin, sunulacak ambulans hizmeti için yapılan sözleşmenin onaylı bir örneği ile birlikte faaliyet tarihinden önce bildirilmesi halinde İl Sağlık Müdürlüklerince izin verilebileceğinin duyurulması üzerine bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: Anayasa'nın 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmü, 3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 1. maddesinin 1. fıkrasında; "Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin; a) İşbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen, b) Kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan, c) Kamuyu ilgilendiren, yönetmelikler Resmi Gazete'de yayımlanır." hükmü, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun "Yönetmelikler" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde; "Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir." hükmü, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 508. maddesinde; "Bakanlık görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilir." kuralı, 07/12/2006 tarih ve 26369 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ambulanslar ve Acil Sağlık Araçları ile Ambulans Hizmetleri Yönetmeliği'nin "Yasaklar" başlıklı 31. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendinde; -dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle- "Özel ambulans servisine ait ambulanslar (hava ve deniz ambulansları hariç) uygunluk belgesi aldıkları il sınırları içinde görev yapmak ve konuşlanmak zorundadırlar. İl sınırları dışına il dışı sevkleri ve il dışından bulunduğu ile hasta nakletmek amacı ile çıkabilirler. Sevk işlemini gerçekleştiren ambulanslar, personelin dinlenmesi, hastanın sevk edildiği sağlık kuruluşuna yerleştirilmesi, teknik nedenler (akaryakıt dolumu, arıza, onarım ve benzeri) haricinde il dışında uzun süreli bekleme yapamaz ve ambulans hizmeti veremezler. Ancak birden fazla ilde ruhsatlı özel ambulans servisi bulunan kuruluşlar, bu iller ve servisleri arasında o illerdeki müdürlüklere bilgi vermek koşulu ile çağrı yönlendirme, ambulans, acil sağlık aracı ve personel değişimi yapabilirler." kuralı düzenlenmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Anayasa'nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir. Bu düzenleme, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır. İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin düzenleme yetkisinin kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanılması gerekmektedir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü, bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa, düzenlemenin yönetmelikle yapılması zorunludur. Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk kuralından almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltarak kısıtlayamayacağı ya da üst normun sınırlarını aşar nitelikte yeni bir düzenleme getiremeyeceği; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler içeremeyeceği kabul edilmektedir. 3359 sayılı Kanun ile, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel kıstaslarını yönetmelikle belirlemeye yetkili kılınan davalı idare tarafından, ambulans hizmetleri ve ambulans servislerinin kuruluş, işleyiş ve denetlenmesine ilişkin usul ve esaslar ile ambulans, acil sağlık aracı ve hasta nakil araçlarının tıbbi ve teknik donanım özelliklerini düzenlemek amacı ile hazırlanan Ambulanslar ve Acil Sağlık Araçları ile Ambulans Hizmetleri Yönetmeliği, 07/12/2006 tarih ve 26369 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulmuştur. Anılan Yönetmeliğin "Yasaklar" başlıklı 31. maddesinde; özel ambulans servisine ait ambulansların (hava ve deniz ambulansları hariç) uygunluk belgesi aldıkları il sınırları içinde görev yapmak ve konuşlanmak zorunda oldukları, il sınırları dışına yalnızca, il dışı sevkleri ve il dışından bulunduğu ile hasta nakletmek amacı ile çıkabilecekleri, sevk işlemini gerçekleştiren ambulansların ise, personelin dinlenmesi, hastanın sevk edildiği sağlık kuruluşuna yerleştirilmesi, teknik nedenler (akaryakıt dolumu, arıza, onarım ve benzeri) haricinde il dışında uzun süreli bekleme yapamayacakları ve il dışında ambulans hizmeti veremeyecekleri, ancak birden fazla ilde ruhsatlı özel ambulans servisi bulunan kuruluşların, bu iller ve servisleri arasında o illerdeki müdürlüklere bilgi vermek koşulu ile çağrı yönlendirme, ambulans, acil sağlık aracı ve personel değişimi yapabilecekleri kuralı düzenlenmiştir. Dava konusu genel yazı incelendiğinde ise; özel ambulans servisine ait ambulanslar ile, il dışında yapılacak organizasyon veya programlar kapsamında, sağlık tedbiri amacıyla personeli ile birlikte ambulans hizmeti verilebilmesine, organizasyonun veya faaliyetin hangi ilde hangi kurum/kuruluş ile hangi tarihler arasında gerçekleştirileceğinin ve görev yapacak ambulansın plakası ile personel bilgilerinin, sunulacak ambulans hizmeti için yapılan sözleşmenin onaylı bir örneği ile birlikte faaliyet tarihinden önce bildirilmesi halinde, İl Sağlık Müdürlüklerince izin verilebileceğinin duyurulduğu görülmüştür. Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar birlikte değerlendirildiğinde; dava konusu genel yazı ile, ambulans hizmetleri konusunda en temel düzenleme olan Ambulanslar ve Acil Sağlık Araçları ile Ambulans Hizmetleri Yönetmeliği'nin 31. maddesinde yer alan kuralı aşar nitelikte, özel ambulans servislerinin bir organizasyon veya program kapsamında il dışında görev yapmalarına ilişkin yeni bir kural getirildiği, tüm özel ambulans servislerini yakından ilgilendirdiği açık olan söz konusu düzenlemenin ise ancak yönetmelikle yapılabileceği anlaşılmıştır. Bu itibarla, özel ambulans servislerine ait ambulansların sağlık tedbiri amacıyla personeli ile birlikte bir organizasyon veya program kapsamında il dışında görev yapmasına izin verilmesine ilişkin, dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmamaktadır. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1. "Özel Ambulansların İl Dışı Görevlendirilmesi" konulu 26/12/2019 tarih ve 8986 sayılı genel yazının İPTALİNE, 2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, 3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, 4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine, 5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz gün) içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 02/10/2024 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.