Danıştay Kararı · E. 2020/2364 · K. 2024/6279

Danıştay 2. Daire Başkanlığı         2020/2364 E.  ,  2024/6279 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y İKİNCİ DAİRE Esas No : 2020/2364 Karar No : 2024/6279 DAVACI : ... DAVALILAR : 1- ... Bakanlığı VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ... 2- ... Genel Müdürlüğü VEKİLİ : Av. ... 3- ... Valiliği VEKİLİ : Av. ... DAVANIN KONUSU : Ankara İl Emniyet Müdürlüğünde diş tabibi olarak görev yapan davacı tarafından; 05/09/2019 tarihli Makam Onayına istinaden Emniyet Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatında benzer nitelikte iş yapan birimlerin yeniden yapılandırılma çalışmaları kapsamında, 15/11/2019 tarihli Makam Onayı ile Sosyal Hizmetler ve Sağlık Daire Başkanlığının kurulması üzerine 03/01/2020 tarihli Onayla İl Emniyet Müdürlükleri bünyesinde Sosyal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğünün kuruluşunun yapılmasına ilişkin işlemin iptali istenilmektedir. DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından; Emniyet Genel Müdürlüğünün oluşturulan taşra teşkilatı yapılanmasıyla birlikte, tabiplik/diş tabipliği mesleğinin niteliği, icrası ve mesleki ilişkileri dikkate alındığında, tabiplerin ve diş tabiplerinin çalışacağı birim amirinin (tabiplik mesleğinden olmayan) şube müdürü değil, yine tabip olması ve bunun yanı sıra taşra teşkilatındaki söz konusu yapılanmanın, merkez teşkilatındaki yapılanmayla uyumlu olması gerektiği, Emniyet Genel Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliği’nin büro amirlerinin görevlerini düzenleyen 11. maddesinde yer verilen hükümler gözönünde bulundurulduğunda, büro amirinin, çalıştığı meslek bürosunda o meslekle ilgili bilgi birikiminin ve tecrübesinin olmasının hem kamu yararı, hem de hizmetin gereği olduğu, 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu’nun 16/C. maddesinde, “C) (Mülga: 3/10/2016-KHK-676/27 md.; Aynen kabul: 1/2/2018-7070/25 md.) Emniyet teşkilatı birimlerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile diğer hususlar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” hükmüne yer verilmesi karşısında, bu konuda Bakanlık tarafından bir Yönetmelik çıkarılmadan, dava konusu işlemin tesis edilmesinde hukuka ve kanuna uyarlık bulunmadığı, diğer taraftan, Emniyet Genel Müdürlüğü bünyesinde diş tabibi olarak göreve başladığı halde, genel idare hizmetleri sınıfında sivil memur olarak gösterildiği, tabiplerin/diş tabiplerinin şube müdürlüklerine bağlanamayacağı ileri sürülmüştür. DAVALILARIN SAVUNMASI : İçişleri Bakanlığı ve Emniyet Genel Müdürlüğü tarafından; Sağlık İşleri Daire Başkanlığı ve Sosyal Hizmetler Daire Başkanlığı iki farklı daire başkanlığı olarak görev yapmakta iken, Bakanlık Makamının 05/09/2019 tarihli Onayına istinaden, Emniyet Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatında benzer nitelikte iş yapan birimlerin yeniden yapılandırılma çalışmaları kapsamında 15/11/2019 tarihli Onay ile iki daire başkanlığı birleştirilerek Sosyal Hizmetler ve Sağlık Daire Başkanlığının kurulduğu; kuruluş işlemleri öncesinde, Sağlık İşleri Daire Başkanlığının illerde taşra teşkilatı yapılanması bulunmadığından, kurum tabipliklerinin makama doğrudan bağlı olarak görev yaptıkları, bu birleşme sonrasında taşra yapılanmasının Sosyal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğü şeklinde, merkez yapılanmasının ise Merkez Kurum Tabipliği Şube Müdürlüğü olarak gerçekleştirildiği; Kurum Tabipliği, Bakanlık Makamının 03/01/2020 tarihli Onayıyla, Sosyal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğü altında büro amirliği olarak yapılandırılmışken, görülen lüzum üzerine Bakanlık Makamının 10/02/2020 tarihli Onayıyla Sosyal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğüne bağlı Kurum Tabipliği olarak kuruluş işleminin yeniden düzenlendiği, söz konusu değişikliğin İl Emniyet Müdürlüğü ile ilgili birimlere duyurulduğu, dolayısıyla bu değişiklik dava konusu işlemi ortadan kaldırmış olduğundan işbu davanın konusuz kaldığı; yapılan düzenlemenin idari bir düzenleme olduğu ve 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu’nun 16. maddesinin (A) ve (B) fıkralarına uygun olarak Bakanlığın yetki ve sorumluğunda gerçekleştirildiği; anılan düzenlemenin, kurum tabiplerinin görev, yetki, sorumluluk ve özlük hakları bakımından herhangi bir değişiklik getirmediği; Emniyet teşkilatı bünyesinde görev yapan sağlık hizmetleri sınıfı ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfı personelinin, merkez ve taşra teşkilatı yapılanması içerisinde hiyerarşik olarak emir komuta yapılanması içerisinde görev yapmakta olduğu; tabiplerin, çalıştığı yerde sorumlu kurum tabibi veya şube müdürü olarak görevlendirilmesinin birim amirinin takdirinde olduğu yolunda savunma yapılmıştır. Ankara Valiliği tarafından; davanın süresinde açılmadığı; Bakanlık Makamının 05/09/2019 tarihli Onayıyla, Emniyet Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatında benzer nitelikte iş yapan birimlerin yeniden yapılandırılma çalışmaları kapsamında, Sosyal Hizmetler Daire Başkanlığının isminin Sosyal Hizmetler ve Sağlık Daire Başkanlığı, İl Emniyet Müdürlüğü bünyesinde yer alan Sosyal Hizmetler Şube Müdürlüğünün isminin de Sosyal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğü olarak değiştirildiği; Ankara ile birlikte bazı illerde Kurum Tabipliği, Bakanlık Makamının 03/01/2020 tarihli Onayıyla, Sosyal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğü altında büro amirliği olarak yapılandırılmışken, uygulamada birliğin sağlanması bakımından Bakanlık Makamının 10/02/2020 tarihli Onayıyla Sosyal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğüne bağlı Kurum Tabipliği Büro Amirliklerinin, Kurum Tabipliği şeklinde kuruluş işleminin yeniden düzenlendiği, dava konusu işlem usule ve hukuka uygun olarak tesis edildiğinden açılan işbu davanın reddi gerektiği savunulmuştur. DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ... DÜŞÜNCESİ : 15/11/2019 tarihli Makam Onayı ile Sosyal Hizmetler ve Sağlık Daire Başkanlığının kurulması üzerine 03/01/2020 tarihli Onayla İl Emniyet Müdürlükleri bünyesinde Sosyal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğünün kuruluşunun yapılmasına ilişkin işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür. DANIŞTAY SAVCISI : ... DÜŞÜNCESİ : Dava; Ankara İl Emniyet Müdürlüğü bünyesinde diş tabibi olarak görev yapan davacı tarafından, 03/01/2020 tarihli İçişleri Bakanlığı onayının, 81 İl Emniyet Müdürlüğü bünyesinde yer alan Sosyal Hizmetler Şube Müdürlüğünün adının Sosyal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğü olarak değiştirilerek, bu Şube Müdürlüğünün İdari, Sosyal Hizmetler, Lojman, Şehit ve Gazi İşlemleri, Rehberlik ve Psikolojik Danışma ile İş Sağlığı Büro Amirliklerinden oluşmasına; ayrıca Afyonkarahisar, Ankara, Çanakkale, Çorum, İzmir, Kahramanmaraş, Kocaeli, Yalova İl Emniyet Müdürlüklerinde makama doğrudan bağlı bulunan Kurum Tabipliklerinin kapatılarak Sosyal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğü bünyesinde Kurum Tabipliği Büro Amirliğinin kurulmasına ilişkin kısımlarının iptali istemiyle açılmıştır. 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu’nun 16'ncı maddesinin (C) fıkrasında "Emniyet teşkilatı birimlerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile diğer hususlar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” hükmüne yer verilmiştir. Anılan maddede açıkça belirtildiği üzere Emniyet teşkilatı birimlerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile ilgili her türlü düzenlemenin ''yönetmelikle'' yapılması gerekmektedir. Dava dosyasının incelenmesinden, dava konusu düzenleme ile 81 İl Emniyet Müdürlüğü bünyesinde yer alan Sosyal Hizmetler Şube Müdürlüğünün adının Sosyal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğü olarak değiştirilerek, bu Şube Müdürlüğüne bağlı çeşitli Büro Amirlikleri ihdas edildiği; ayrıca aralarında davacının görev yaptığı Ankara İl Emniyet Müdürlüğünün de yer aldığı sekiz İl Emniyet Müdürlüğünde makama doğrudan bağlı bulunan Kurum Tabipliklerinin kapatılarak Sosyal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğü bünyesinde Kurum Tabipliği Büro Amirliği kurulmasına karar verildiği anlaşılmaktadır. İncelenen olayda, Emniyet teşkilatına bağlı taşra birimlerinin görev, yetki ve sorumluluklarının yeniden belirlenmesine ilişkin olduğu açık olan dava konusu düzenleyici işlemin yukarıda anılan Yasa hükmü gereğince ''yönetmelik'' ile yapılması gerekirken ''Bakan onayı'' ile yürürlüğe konulduğu tespit edilmiş olup; bu haliyle anılan işlemin dava konusu edilen kısmında yasaya uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Açıklanan nedenlerle, davalı idare işleminin davaya konu edilen kısmının iptali gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; duruşma için önceden belirlenen 18/12/2024 günü davacı Mehmet ...'ın gelmediği, davalı İçişleri Bakanlığı vekili Hukuk Müşaviri ..., davalı Emniyet Genel Müdürlüğü vekili Av. ... ve davalı Ankara Valiliği vekili Av. ...'ün geldikleri görülerek Danıştay Savcısı ... hazır halde açık duruşmaya başlandı. Gelen taraflara usulüne göre söz verilip dinlendikten ve Savcının düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verilip, davalı Ankara Valiliğinin süre aşımına yönelik itirazı yerinde görülmeyerek, dosyadaki bilgi ve belgeler de incelenmek suretiyle işin gereği düşünüldü: İNCELEME VE GEREKÇE : MADDİ OLAY : Dava dosyasının incelenmesinden; 05/09/2019 tarihli Makam Onayı ile Emniyet Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatında benzer nitelikte iş yapan birimlerin yeniden yapılandırılma çalışmaları kapsamında, Ankara İl Emniyet Müdürlüğünde Makama doğrudan bağlı bulunan Kurum Tabipliğinin kapatılması ve bu birimin görevlerini de yürütmek üzere Sosyal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğünün kurulması nedeniyle, Ankara İl Emniyet Müdürlüğüne bağlı Kurum Tabipliği bünyesinde diş tabibi olarak görev yapmakta olan davacının, yeni kurulan Sosyal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğünde görevlendirilmesi üzerine bakılmakta olan işbu davanın açıldığı anlaşılmaktadır. İLGİLİ MEVZUAT : Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği hüküm altına alınmıştır. 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu’nun “Merkez, taşra ve yurt dışı teşkilat” başlıklı 16. maddesinde; “(Değişik: 26/8/1988 - KHK 34l/1 md; Değiştirilerek kabul: 12/1/1989-3518/1 md.) Emniyet Genel Müdürlüğü, merkez ve taşra teşkilatından oluşur. (2) A) Merkez teşkilatı; (3) (4) a) Teftiş Kurulu Başkanlığı, b) (Ek: 15/8/2017-KHK-694/13 md.; Aynen kabul: 1/2/2018-7078/13 md.) Başkanlıklar, (4)(5) c) (Ek: 24/10/2011 – KHK- 661/15 md.) (Mülga:6/12/2019-7196/2 md.) d) Hukuk Müşavirliği, e) Daire Başkanlıklarından, Meydana gelir. (4) Daire başkanlıkları, ihtiyaca göre kurulan en az üç şube müdürlüğü veya koruma müdürlüğünden, şube müdürlükleri veya koruma müdürlükleri en az üç büro amirliğinden meydana gelir. (Ek cümleler: 3/10/2016-KHK-676/27 md.; Aynen kabul: 1/2/2018-7070/25 md.) (Mülga iki cümle: 2/7/2018 - KHK/703/145 md.) B) Taşra teşkilatı; İllerde il emniyet müdürlükleri, ilçelerde ilçe emniyet müdürlükleri veya ilçe emniyet amirlikleri ile güvenlik hizmetlerine ilişkin diğer birimlerden oluşur. İçişleri Bakanlığının uygun göreceği yerleşim alanlarında, polis teşkilatı birimi kurulabilir. C) (Mülga: 3/10/2016-KHK-676/27 md.; Aynen kabul: 1/2/2018-7070/25 md.) Emniyet teşkilatı birimlerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile diğer hususlar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” hükmüne yer verilmiştir. 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Bakanlıkların temel kuruluşları ve hiyerarşik kademeler” başlıklı 509. maddesinde; “… (4) Bakanlık merkez, taşra teşkilatları ile bağlı ve ilgili kuruluşların hiyerarşik kademeleri; hizmetin özelliklerinden kaynaklanan farklılıklar dikkate alınmak kaydıyla aşağıdaki şekilde düzenlenir. a) Bakanlık merkez teşkilatında: 1) Bakan Yardımcılığı, 2) Bakan Yardımcılığına bağlı Genel Müdürlük, Kurul Başkanlığı veya Daire Başkanlığı, 3) Genel Müdürlük veya Kurul Başkanlığına bağlı Daire Başkanlığı, b) Bağlı kuruluşlarda: 1) Genel Müdürlük, 2) Daire Başkanlığı, 3) İhtiyaca göre kurulacak Şube Müdürlüğü, c) Taşra teşkilatı bölge kuruluşlarında: 1) Bölge Müdürlüğü, 2) Şube Müdürlüğü veya Başmühendislik, 3) Şeflik veya Mühendislik, ç) Taşra teşkilatı il kuruluşlarında: 1) Vali, 2) İl Müdürlüğü, 3) Şube Müdürlüğü, 4) Şeflik, d) Taşra teşkilatı ilçe kuruluşlarında: 1) Kaymakam, 2) İlçe Müdürlüğü, 3) İhtiyaç bulunan ilçelerde Şube Müdürlüğü, 4) Şeflik." hükmüne yer verilmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME : Anayasa'ya göre idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gerekmektedir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması; eğer kanun hükmü, bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa, bu düzenlemenin de mutlaka yönetmelikle yapılmasını gerektirir. Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler ise; üst normların uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla, yine üst normlarda gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen adsız düzenleyici işlemlerdir. Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı idarenin, uyuşmazlık konusuyla ilgili düzenleme yetkisinin, dayanağı olan yasaya uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir. 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun ''Merkez, taşra ve yurt dışı teşkilatı'' başlıklı 16. maddesinin, ''C'' fıkrasında; ''Mülga: 3/10/2016-KHK-676/27 md.; Aynen kabul: 1/2/2018-7070/25 md.) Emniyet teşkilatı birimlerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile diğer hususlar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.'' hükmüne yer verilmiştir. Anılan maddede açıkça belirtildiği üzere idare tarafından, belirtilen alan ve konularda ''yönetmelikle'' düzenleme yapılması şart koşulmuştur. 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 509. maddesinde ise, Bakanlık bağlı kuruluşlarının taşra teşkilatı il kuruluşlarında hiyerarşik kademenin; hizmetin özelliklerinden kaynaklanan farklılıklar dikkate alınmak kaydıyla "1) Vali, 2) İl Müdürlüğü, 3) Şube Müdürlüğü, 4) Şeflik" şeklinde genel olarak düzenlenmiş olduğu görülmektedir. Olayda, dava konusu düzenleme ile; bazı il emniyet müdürlüklerinde doğrudan İl Emniyet Müdürüne (Makama) bağlı bulunan kurum tabipliklerinin kapatıldığı ve kurum tabibinin/diş tabibinin, Sosyal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğü bünyesinde kurulan Kurum Tabipliği Büro Amirine bağlandığı anlaşılmaktadır. Anılan düzenleme, bu içeriğiyle, aynı zamanda kurum tabibinin/diş tabibinin "görev, yetki ve sorumluluk" yönünden bağlı olduğu makamı da değiştirmektedir. Öte yandan, her ne kadar dava konusu düzenlemeden çok kısa bir süre sonra yapılan 10/02/2020 tarihli değişiklikle, kurum tabibinin bağlandığı makam, büro amirliğinden şube müdürlüğüne yükseltilmiş ise de; bu durumun, yukarıda yapılan saptamayı değiştiren bir yönünün bulunmadığını vurgulamak gerekir. Dava konusu düzenleme, 3201 sayılı Kanun'un 16/C maddesinde sözü edilen emniyet teşkilatı birimlerinin görev, yetki ve sorumluluklarına ilişkin bulunmakta olup, bu nedenle davalı idarenin bu konudaki düzenleme yetkisini ''yönetmelik'' çıkarmak suretiyle kullanması gerekirken, ''Bakan Onayı'' şeklinde düzenleme yapmasında, dayanağı olan yasaya uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Kaldı ki, davalı idareler tarafından dosyaya sunulan savunma dilekçelerinde, dava konusu düzenlemenin, 3201 sayılı Kanun'un 16. maddesine uygun olarak tesis edildiği ileri sürülmekle birlikte, düzenlemenin, maddede öngörüldüğü şekilde ''yönetmelik'' yerine, neden Bakan Onayı ile yapıldığı hususunun ortaya konulamadığı görülmektedir. Bu durumda, dava konusu düzenlemede kamu yararına, hizmet gereklerine ve üst hukuk normlarına uyarlık bulunmamaktadır. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1. 15/11/2019 tarihli Makam Onayı ile Sosyal Hizmetler ve Sağlık Daire Başkanlığının kurulması üzerine 03/01/2020 tarihli Onayla İl Emniyet Müdürlükleri bünyesinde Sosyal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğünün kuruluşunun yapılmasına ilişkin işlemin İPTALİNE; 2. Aşağıda dökümü yapılan ...-TL yargılama giderinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, 3. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 18/12/2024 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi. (X) KARŞI OY : 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Bakanlıkların temel kuruluşları ve hiyerarşik kademeler” başlıklı 509. maddesinde, Bakanlık bağlı kuruluşlarının taşra teşkilatı il kuruluşlarında hiyerarşik kademenin; hizmetin özelliklerinden kaynaklanan farklılıklar dikkate alınmak kaydıyla "1) Vali, 2) İl Müdürlüğü, 3) Şube Müdürlüğü, 4) Şeflik" şeklinde genel olarak düzenlenmiş olduğu görülmektedir. 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun ''Merkez, taşra ve yurt dışı teşkilatı'' başlıklı 16. maddesinin ''C'' fıkrasında, Emniyet teşkilatı birimlerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile diğer hususların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği öngörülmüş ise de; mevcut yasal düzenlemeler çerçevesinde, Emniyet Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatında benzer nitelikte iş yapan birimlerin yeniden yapılandırılma çalışmaları kapsamında, İl Emniyet Müdürlükleri bünyesinde Sosyal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğünün kurulmasına hukuki bir engel bulunmamaktadır. Bu durumda; 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 509. maddesi ve 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu’nun 16. maddesi kapsamı ve sınırları çerçevesinde, Emniyet Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatında benzer nitelikte iş yapan birimlerin yeniden yapılandırılma çalışmaları kapsamında, bazı İl Emniyet Müdürlükleri bünyesinde Sosyal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğünün kurulmasına dair dava konusu işlemde, kamu yararına, hizmet gereklerine ve üst hukuk normlarına aykırılık görülmediğinden, davanın reddine karar verilmesi gerektiği oyuyla aksi yönde verilen çoğunluk kararına katılmıyorum.