Danıştay Kararı · E. 2020/3312 · K. 2024/2506

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2020/3312 E.  ,  2024/2506 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONUNCU DAİRE Esas No : 2020/3312 Karar No : 2024/2506 DAVACI : ... Sağlık İnş. Dan. Tur. Tic. ve San. Ltd. Şti. VEKİLİ : Av. ... DAVALILAR : 1- ... Bakanlığı VEKİLLERİ : ... 2- ... Valiliği VEKİLİ : Av. ... DAVANIN KONUSU : Davacı tarafından, 15/02/2008 tarihli ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin, 01/10/2019 tarihli ve 30905 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin; 5. maddesi ile değiştirilen 6. maddesinin 2. fıkrasının, 19. maddesi ile değiştirilen ek 1. maddesinin 2. fıkrasının, 21. maddesi ile yeniden düzenlenen geçici 3. maddesinin 2. ve 3. fıkralarının ve Dr. ...’nin davacı şirkete ait tıp merkezinde geçici olarak çalışması için adına çalışma belgesi düzenlemesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istenilmektedir. DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından; Dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesi ile değiştirilen 6. maddesinin ikinci fıkrası bakımından; en az on uzman hekim kadrosu ile açılma şartının tıp merkezinin işlevi ile örtüşmediği, Yönetmelikte tıp merkezlerinin sekiz saatten az olmamak üzere ruhsatlarında belirtilen sürede veya yirmi dört saat süreyle sürekli hizmet sunabilen sağlık kuruluşları olarak tanımlandığı, sekiz saat süreyle ayakta tanı ve tedavi hizmeti verecek olan ve üstelik toplumda sık görülen hastalıklara göre zorunlu uzmanları çalıştırma koşulu da getirilmeyen bir sağlık kuruluşunda en az on uzman tabibin tam zamanlı çalışmasının öngörülmesinin hizmet gerekleri ile uyuşmadığı, tıp merkezinde kadrolu hekimin yanı sıra kadro dışı hekimlerin de çalışmakta olduğu, on adet uzman hekim sayısına bu hekimlerin dahil edilmediği, halihazırda bir özel hastanenin dört hekim kadrosuyla açılabildiği dikkate alındığında getirilen kriterin orantısız olduğu ve eşit olmadığı, önceki düzenlemede tıp merkezleri için klinik uzmanlık dallarında en az dört tabibin tam zamanlı çalışması şartının bulunduğu, pek çok merkezin bu düzenleme uyarınca istihdamını sağladığı, yapılan düzenlemedeki en az iki farklı uzmanlık dalında olmak üzere en az on uzman hekim kadro şartının hangi branşlardan ve neden on sayısı olduğu hususunun geçerli bir gerekçesinin olmadığı, idarenin hekim açığı iddiası karşısında, işlevle ilgili olmayan on uzman hekim şartının Yönetmeliğin amacında yer verilen verimlilik ve atıl kapasitenin önüne geçme amacıyla örtüşmediği, 19. maddesi ile değiştirilen ek 1. maddesinin ikinci fıkrası bakımından; iptali istenilen değişiklikte planlama kapsamında iki özel sağlık kuruluşunda daha çalışabilmenin özel sağlık kuruluşlarında kadrolu çalışma koşuluna tabi kılındığı, kadro dışı geçici çalışmanın ön koşulunun bu düzenleme ile tıp merkezi veya özel hastanede kadrolu çalışmak olarak belirlendiği, hekimin çeşitli nedenlerden ötürü tam zamanlı çalışmaya karşılık gelen kadrolu çalışma içerisinde olmayıp yalnızca kısmi süreli statüde çalışmak isteyebileceği, yine hekimin kendi muayenehanesi olup kısmi süreli çalışmayı tercih edebileceği, iptali istenilen maddenin bu çalışma biçimlerine yer vermeyerek yasakladığı, yalnızca poliklinik, tıp merkezi veya özel hastanede kadrolu çalışan hekimlerin bir başka sağlık kuruluşunda kadro dışı geçici çalışabilmesine izin verildiği, 06/01/2011 tarihinde yürürlüğe konulan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değişik ek 1. maddenin ikinci fıkrasında da benzer bir düzenlemenin yapıldığı, Danıştayca bu düzenlemenin iptal edildiği, kararda, kadro dışı geçici çalışmanın bir tıp merkezi veya özel hastanede kadrolu çalışma şartına bağlanmasının çalışma özgürlüğünün sınırını aştığı sonucuna varıldığı, Yönetmelik maddesi ile Kanunda olmayan bir koşul getirilerek 1219 sayılı Kanun'un 12. maddesindeki sınırlamanın aşıldığının belirtildiği, değişikliğin bu nedenle iptalinin istenildiği, 21. maddesi ile yeniden düzenlenen geçici 3. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkraları bakımından; değişiklik öncesi A ve B tipi tıp merkezlerinin en az dört klinisyen uzman hekimle açılabildiği, yeni düzenleme ile en az iki farklı uzmanlık dalında en az on uzman hekim kadrosuyla açılabilabileceğinin öngörüldüğü, mevcut merkezlerin tıp merkezine dönüşümü için iki yıl içinde on uzman hekim kadro şartını sağlaması zorunluluğunun getirildiği, mevcut halleri ile devam etmeleri halinde yeni ünite, birim ve uzman hekim kadrosu ilavesine izin verilmediği, idarenin ayakta teşhis ve tedavi kurumlarına ilişkin yaptığı düzenlemeden farklı olarak Özel Hastaneler Yönetmeliğinin geçici 7. maddesinde, Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla ruhsatlı olan hastaneler, ön izin almış ve ön izin işlemleri devam eden müracaatlar bakımından, müstakil bina şartı ve yeni bazı şartların aranacağına ilişkin kuralların uygulanmayacağını öngördüğü ve bazı koşullarla hekim ve yatak ilavesine izin verdiği, Bakanlığın özel sağlık kuruluşlarının türleri arasında nesnel dayanağı olmaksızın bir ayrıma giderek özel hastaneler açısından var olan hakları korurken, ayakta tedavi sunulan merkezler açısından tam tersi bir durum yarattığı, yapılan değişikliğin ayakta teşhis ve tedavi merkezlerini büyük sermaye gruplarına ait özel hastaneler karşısında eşit olmayan bir duruma ittiği, mevcut tıp merkezinin sağlık hizmetini yeni ünite, birim ve uzman hekim kadrosu ilave etmeksizin sürdürmesini beklemenin değişim ve gereksinimlere uygun bir yapılanmaya gidememesi ve nitelikli bir hizmet sunma amacından uzaklaşması sonucunu yaratacağı, idarenin yakın zamanlı düzenlemesine güvenerek yatırım yapan hekimlerin açmış olduğu merkezlerin kısa bir zaman içinde kapanmak durumunda kalacağı, davalı idarenin mevcut kurumlar açısından bu derecede kısıtlamayı genel toplum sağlığı açısından bir zarar söz konusu olduğunda yapabileceği, geçici 3. maddenin ikinci fıkrası ile üçüncü fıkrasında yer alan “...iki yıl içerisinde en az iki uzmanlık dalında on uzman hekim kadro şartını sağlamak zorundadırlar." cümlesinin, hukuk devletinin belirlilik, öngörülebilirlik, meşru beklenti ilkeleri ile uyumlu olmadığı, geçici 3. maddenin üçüncü fıkrasında, on uzman hekim kadro şartı için diğer özel sağlık kuruluşlarından uzman tabip kadrosu devralınabileceğinin düzenlendiği, bu düzenleme ile mevcut tıp merkezinin ilave birim ve ünite için bir başka özel sağlık kuruluşundan kadro satın almak zorunda bırakıldığı, kadrolara ticari bir içerik kazandırılmasının, kadroların hastane açısından kazanılmış hak olarak nitelendirilmesinin planlamanın getiriliş amacına aykırı olduğu, Bireysel işlem bakımından; 2011 yılından itibaren süregelen uygulamada, kadro dışı geçici çalışan hekimler için çalışma belgesi düzenlenmesi talep edebilirlerken dava konusu Yönetmelik ile bu hakkın aniden ortadan kaldırıldığı, bu düzenleme ile tıp merkezlerinin yanı sıra birçok hekimin de mağdur edildiği, hekimlerin çalışma haklarının kanuna aykırı olarak sınırlandırıldığı, öngörülebilirlik ilkesine aykırı olarak sağlık kuruluşlarının yeni kadro ilave etme, geçici hekim çalıştırabilme imkânları ortadan kaldırılarak kuruluşlara zarar verildiği, örneğin, tıp merkezi kadrosunda genel cerrahi hekimi kadrosu mevcutken kadro dışı geçici hekim çalıştırılarak radyoloji bölümü açılıp kafatasından zarar görmüş hastanın tedavisi yapılırken, kadro dışı geçici hekim statüsünde çalışan radyoloji hekiminin sözleşmesi sona erdirildiğinden bu tedavinin yapılamayacağı, iddia edilerek anılan düzenlemelerin iptali istenilmektedir. DAVALILARIN SAVUNMALARI : Davalı Sağlık Bakanlığı tarafından; Usul yönünden; davacının talebinin Yönetmeliğin geçici 3. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca reddedildiği, dolayısıyla tesis edilen bireysel işlemin geçici 3. maddenin ikinci fıkrasının uygulaması mahiyetinde olduğu, Yönetmeliğin bu fıkra dışında iptali istenilen hükümlerine yönelik bir uygulama işlemi tesis edilmediği ve bu hükümlerin bireysel işlemin dayanağı olmadıkları, bireysel işlemin dayanağı olmayan hükümler yönünden davanın süreaşımı yönünden reddi gerektiği; dava konusu Yönetmeliğin geçici 3. maddesinin üçüncü fıkrasının 06/02/2020 tarihli Yönetmelik ile değiştirildiği, davanın bu kısmının konusunun kalmadığı, bu fıkra bakımından davanın menfaat yönünden reddinin gerektiği; Yönetmeliğin geçici 3. maddesinin ikinci fıkrası dışındaki hükümlerinin davacı şirket hakkında uygulanmasının söz konusu olmadığı, bu hükümlerle makul ve ciddi bir menfaat ilişkisi kurulamaması sebebiyle davanın bu kısımlarının ehliyet yönünden reddinin gerektiği, Dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesi ile değiştirilen 6. maddesinin ikinci fıkrası bakımından; etkin, verimli ve kesintisiz sağlık hizmeti verilmesi gayesiyle tanı ve tedavi merkezlerinin Yönetmeliğin 5. maddesinin ikinci fıkrasında yeniden sınıflandırıldığı, bu sınıflandırma gözetilerek tıp merkezlerinin en az iki farklı uzmanlık alanında en az on uzman hekim kadrosuyla açılmasının öngörüldüğü, böylece önceki düzenlemeye göre A tipi, B tipi, C tipi pek çok tıp merkezinin bünyesinde anestezi, tıbbi biyokimya, tıbbi mikrobiyoloji, radyoloji gibi klinik olmayan uzmanlık dalları bulunduğu dikkate alınarak uzmanlık dallarının klinisyen uzmanlık dallarından olması şartı kaldırılarak kolaylık sağlandığı, 19. maddesi ile değiştirilen ek 1. maddesinin ikinci fıkrası bakımından; 1219 sayılı Kanun’un 12. maddesinin, tabiplik ve diş tabipliği mesleklerini tercih etmiş olanların çalışma koşullarını düzenlediği, bu meslek mensuplarının biren fazla sağlık kuruluşunda mesleklerini icra edebilmeleri için bu çalışmanın öncelikle Sağlık Bakanlığınca yapılan istihdam planlamalarına uygun olması gerektiği, istihdam planlamalarına uygun bir çalışmanın da 1219 sayılı Kanun’un 12. maddesinin ikinci fıkrasının her bir bendi kapsamında yapılabileceği, anılan Kanun’un 12. maddesinin üçüncü fıkrasının birinci cümlesine 26/07/2018 tarihli ve 7146 sayılı Kanun ile “Sağlık Bakanlığınca yapılan istihdam planlamaları çerçevesinde” ibraresinin eklenmesiyle, Anayasanın 56. maddesinin Devlete, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak amacıyla yüklediği planlama yapma ödevinin tabip ve diş tabiplerinin mesleki faaliyette bulunma özgürlüğünün sınırını oluşturduğunun kabul edildiği, Yönetmelik hükmünde de öncelikle 1219 sayılı Kanun'un 12. maddesine atıfta bulunulduğu ve düzenlemenin sebep unsurunun istihdam planlamaları olduğunun belirtildiği, tabiplik mesleğinin kendi doğal sınırları olduğu da gözetilerek mesleğin üç sağlık kuruluşunda icra edilebileceğine ve bunların birisinin il dışında olabileceğine ilişkin düzenleme getirildiği, 1219 sayılı Kanun’un 12. maddesinde 7146 sayılı Kanun'la düzenleme yapılmadan önce 06/01/2011 ve 07/04/2011 yayım tarihli Yönetmeliklerle asıl Yönetmeliğin ek 1. maddesinin ikinci fıkrasının sırasıyla, “Tabip, diş tabibi ve uzmanlar, kadrolu olarak çalıştıkları tıp merkezi veya özel hastane dışında en fazla iki özel sağlık kuruluşunda kadro dışı geçici çalışabilirler.” ve ““Tabip, diş tabibi ve uzmanlar, 1219 sayılı Kanunun 12 nci maddesine uygun olmak kaydıyla kadrolu olarak çalıştıkları tıp merkezi veya özel hastane dışında en fazla iki özel sağlık kuruluşunda kadro dışı geçici olarak çalışabilirler.” şeklinde düzenlendiği, Danıştay Onbeşinci Dairesince verilen kararla 07/04/2011 tarihli değişikliğin iptal edildiği, kararda “1219 sayılı Kanunun 12. maddesinde başkaca bir sınırlama olmadığı” gerekçesine yer verilerek “en fazla iki” ibaresi ile çalışma şekillerine vurgu yapıldığı, bu karardan sonra yapılan kanuni düzenleme ile Yönetmelik hükmünün Anayasanın 2. ve 138. maddeleri istikametinde yargı kararının uygulanması mahiyetinde olduğunun açık olduğu, hukuk devletinde hiç bir hakkın mutlak ve sınırsız olmadığı, 1219 sayılı Kanun’un 12. maddesinde yukarıda bahsedilen düzenleme olmasa idi dahi, hekimlik mesleğinin icrasının her şeyden önce hekimin fizik gücü ile sınırlı olması sebebiyle doğasından kaynaklanan sınırının bulunduğu, hükmün Kanun'a uygun olarak sağlık insan gücünün planlanması gereğinden kaynaklandığı, Türkiye Sağlık İnsan Gücü Durum Raporunun ülkemizde hekim ve diş hekimi sayısının Avrupa Birliği ve muhtelif ülke ortalamalarının altında olduğunu ortaya koyduğu, Anayasa Mahkemesi kararlarında da insanların hekime ulaşılabilir kılınmasının Anayasanın 17. maddesinin gereği olduğunun belirtildiği, ancak bu ulaşılabilirliğin hekim ve hasta açısından risk de oluşturmaması gerektiği, davacı Şirketin, sermaye şirketi olduğu ve işletme konusunun sağlık hizmetleri olduğunun unvanından anlaşıldığı, hekim olmayan ve hekimlerin örgütlendiği bir kuruluş da olmayan sermaye şirketinin, hekimlerin hak ve özgürlüğünden hareketle bu hükmün iptalini isteyemeyeceği, 21. maddesi ile yeniden düzenlenen geçici 3. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkraları bakımından; dava konusu Yönetmeliğin geçici 3. maddesinin üçüncü fıkrasının 06/02/2020 tarihli Yönetmelik ile değiştirildiği, davanın bu kısmının konusunun kalmadığı, bu fıkra bakımından davanın menfaat yönünden reddinin gerektiği, geçici 3. maddenin ikinci fıkrasının, 01/10/2019 tarihinden önce ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinin kazanılmış haklarının korunması amacıyla getirildiği, önceki düzenlemeden kaynaklanan durumların belirli şartlarla aynen korunduğu, evvelce ruhsatlandırılmış A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezlerinin, 01/10/2019 tarihindeki mevcut halleriyle faaliyetlerine devamlarına izin verildiği, yeni ünite, birim ve uzman hekim kadrosu ilavesi talep edildiğinde ise durumlarının mevcut mevzuat hükümlerine göre değerlendirilmesinde ve yeni tıp merkezine dönüşmeleri halinde taleplerinin kabulünde hukuka aykırılık bulunmadığı, üçüncü fıkra ile A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezlerine yeni tıp merkezine dönüşme imkânı tanındığı, dönüşen tıp merkezlerine muafiyet ve kolaylık sağlanarak yeni hukuki duruma intibakı sağlayıcı geçiş hükümleri getirildiği, dava konusu Yönetmelik değişikliğinden sonra açılan tıp merkezleri için öngörülen şartların yeni tıp merkezine dönüşme durumunda da aranmasının son derece tabi olduğu, yeni tıp merkezine dönüşecek sağlık kuruluşlarının iki bin metrekare kapalı alan şartından muaf tutulmaları ve hekim kadrolarını iki yıl içinde tamamlamalarına yönelik olarak yeni hukuki duruma geçişi ölçülülük ilkesine uygun olarak zamana yayan hükümde hukuka aykırılık bulunmadığı, idarelerin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını göstermek üzere ve bunlara aykırı olmamak kaydıyla düzenleyici işlemler yapabileceği, bu düzenlemelerde değişen koşulları dikkate alarak daha önceki düzenlemeler ile doğmuş bulunan objektif hukuki durumları, ileriye yönelik olarak yürürlükten kaldırma yetkisine sahip olduğu, Davalı Ankara Valiliği tarafından; Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 81 İl Valiliğine gönderdiği ... tarihli ve ... sayılı yazısında; “1) ...01/10/2019 tarihinden önce ruhsatlandırılmış A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezleri mezkur Yönetmeliğin geçici 3. maddesinde yer alan hükümlere tabi olarak faaliyetlerine devam edeceklerdir. ... 3) Mezkur Yönetmeliğin geçici 3. maddesi kapsamında; a)Mevcut A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezleri 01/10/2019 tarihli Yönetmelik değişikliği kapsamında ‘tıp merkezi’ ruhsatı almadan kadro dışı geçici, 60 yaş üstü, yabancı hekim gibi her türlü çalışma şekli dahil 01/10/2019 tarihinden sonra geçici kadro ile tabip, diş tabibi ve uzman tabip başlatamayacaklar, kadro devralamayacaklar, tıp merkezi bünyesine yeni ünite ve birim ilavesi yapılamayacaktır...” denildiği, yine Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün ... tarihli ve ... sayılı görüş yazısında; “... Ayrıca; mevcut A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezleri 01/10/2019 tarihli Yönetmelik değişikliği kapsamında ‘tıp merkezi’ ruhsatı almadan kadro dışı geçici, 60 yaş üstü, yabancı hekim gibi her türlü çalışma şekli dahil 01/10/2019 tarihinden sonra geçici kadro ile tabip, diş tabibi ve uzman tabip başlatamayacaklar, kadro devralamayacaklar, tıp merkezi bünyesine yeni ünite ve birim ilavesi yapamayacaklardır. ...ayrıca mevcut A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezleri 01/10/2019 tarihli Yönetmelik değişikliği kapsamında geçici statüde hekim başlatamayacakları için ayrılışlarda süre verilmeksizin uygunluk/faaliyet belgesinden ilgili branşın iptal edilmesi gerektiği...” yönünde görüş verildiği, bu yazılarda bildirilen hususlar doğrultusunda ve Yönetmelik hükümlerine istinaden söz konusu hekime C tipi tıp merkezi olarak faaliyetine devam eden İlk Umut Tıp Merkezinde geçici branşta çalışma belgesi düzenlenmediği, belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : .. DÜŞÜNCESİ : Davanın, bireysel işlem yönünden, idari davaya konu olabilecek nitelikte bir işlem bulunmadığından incelenmeksizin reddine, düzenleyici işlemler yönünden süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI : ... DÜŞÜNCESİ : Dava, davacı tarafından, 15/02/2008 tarihli ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin, 01/10/2019 tarihli ve 30905 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin; 5. maddesi ile değiştirilen 6. maddesinin ikinci fıkrasının, 19. maddesi ile değiştirilen ek 1. maddesinin ikinci fıkrasının, 21. maddesi ile yeniden düzenlenen geçici 3. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının ve Dr. ...’nin davacı şirkete ait tıp merkezinde geçici olarak çalışması için adına çalışma belgesi düzenlemesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır. 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun, "Temel Esaslar" başlıklı 3. maddesinde, Sağlık hizmetleriyle ilgili temel esaslar arasında; a) bendinde; "Sağlık kurum ve kuruluşları yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak planlanır, koordine edilir, mali yönden desteklenir ve geliştirilir.", c) bendinde; "Bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması esastır. Sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesi bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenlenir. Bu düzenleme ilgili Bakanlığın görüşü alınarak yapılır. Gerek görüldüğünde özel sağlık kuruluşlarının her türlü ücret tarifeleri sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca onaylanır. Kamu kurum ve kuruluşlarına ait sağlık kuruluşları veya sağlık işletmelerinde verilen her türlü hizmetin fiyatları Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca tespit ve ilan edilir." hükmü yer almış, aynı Yasanın "Yönetmelikler" başlıklı 9. maddesinin c) bendinde; Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir." hükmü getirilmiştir. 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi' nin, "Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü" başlıklı 355. maddesinde; "(1) Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri; a) Her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak, c) Kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek, h) Sağlık hizmetlerinde kalite ve akreditasyon kuralları belirlemek ve uygulanmasını sağlamak, l) Mevcut sağlık insan gücünü, kamu ve özel kurum ve kuruluşlar düzeyinde planlamak ve istihdamın bu plan çerçevesinde yürütülmesini denetlemek," olarak sıralanmıştır. Anılan Mevzuat hükümleri ile davalı idareye tanınan yetkiye istinaden, 1219 sayılı, 3359 sayılı, 3153 sayılı, 992 sayılı Kanunlar ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 355 inci maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (c) bentleri ile 508 inci maddesine dayanılarak, Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik, hazırlanmış ve yürürlüğe konulmuştur. Dava konusu yönetmeliğin 5. maddesiyle Aynı Yönetmeliğin 6 ncı maddesi başlığıyla birlikte değiştirilmiş,“Tıp merkezlerinin temel özellikleri ve kadroları başlıklı " 6. Maddenin iptale konu (2) . Fıkrasında, "Tıp merkezleri en az iki farklı uzmanlık dalında olmak üzere en az on uzman hekim kadrosuyla açılır." hükmü yer almış; aynı yönetmeliğin 19. Maddesiyle değişik ek 1 inci maddesinin iptale konu “(2). fıkrasında, Muayenehaneler hariç planlama kapsamındaki özel sağlık kuruluşlarında çalışan tabip ve diş tabipleri, Bakanlığın istihdam planlamaları gereğince, 1219 sayılı Kanunun 12 nci maddesine uygun olmak kaydıyla kadrolu çalıştığı özel sağlık kuruluşu dışında planlama kapsamındaki iki özel sağlık kuruluşunda daha çalışabilir. Bu kuruluşlardan bir tanesi kadrolu çalıştığı il dışındaki planlama kapsamındaki bir özel sağlık kuruluşu da olabilir.” hükmü yer almış, 21. Maddesiyle Aynı Yönetmeliğin mülga geçici 3 üncü maddesi yeniden düzenlenmiş iptale konu (2). fıkrasında," bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Bakanlıkça ruhsatlandırılmış A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihteki mevcut halleriyle faaliyetlerine devam ederler. Bu kuruluşlara mevcut halleriyle devam ettikleri müddetçe yeni ünite, birim ve uzman hekim kadrosu ilavesine izin verilmez." hükmü, (3). fıkrasında," Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce ruhsatlandırılmış A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezlerine mevcut yerlerinde bu Yönetmelikte yer alan tıp merkezi için gerekli olan şartları sağlamak kaydıyla yeni tıp merkezi ruhsatı düzenlenir. Ancak bu kuruluşlar en az iki bin metrekare toplam kapalı alana sahip olma şartından muaf olup, iki yıl içerisinde en az iki uzmanlık dalında on uzman hekim kadro şartını sağlamak zorundadırlar. Gerekli asgari uzman tabip kadrolarını sağlamak için, aynı il içinde bulunan diğer özel sağlık kuruluşlarından ya da uzman tabip dağılımı yönünden daha yüksek yoğunluklu illerden daha az yoğunluklu illere olacak şekilde farklı bir ilden uzman tabip kadrosu devir alınmasına izin verilir. Ancak uzman hekim kadrosunu devretmek isteyen özel sağlık kuruluşunun kadro devri sonrası uzman hekim kadro sayısının dördün altına düşmesi durumunda uzman hekim kadro devrine izin verilmez." hükmü yer almış, Davacı tarafından ; anılan düzenlemelerin hukuka ve kazanılmış haklara aykırı olduğu ileri sürülerek anılan madde hükümlerinin iptali istemiyle bu dava açılmıştır. Dosyada yer alan bilgi ve belgeler ile tarafların iddia ve savunmaları değerlendirildiğinde, davalı idareye tanınan yetkiye istinaden, kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaksızın, ülke düzeyinde dengeli, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere ayakta teşhis ve tedavi yapılan özel sağlık kuruluşlarının yapılandırılmaları, ruhsatlandırma işlemleri, faaliyetleri ve faaliyetlerine son verilmesi, denetimleri ve diğer hususlar ile ilgili usûl ve esasları düzenlemek amacıyla dava konusu yönetmeliğin çıkarıldığı, etkin, verimli ve kesintisiz sağlık hizmeti verilmesi gayesiyle tanı ve tedavi merkezlerinin Yönetmelikle yeniden sınıflandırıldığı, bu sınıflandırma gözetilerek tıp merkezlerinin en az iki farklı uzmanlık alanında en az on uzman hekim kadrosuyla açılmasının öngörüldüğü, böylece önceki düzenlemeye göre A tipi, B tipi, C tipi pek çok tıp merkezinin bünyesinde anestezi, tıbbi biyokimya, tıbbi mikrobiyoloji, radyoloji gibi klinik olmayan uzmanlık dalları bulunduğu dikkate alınarak uzmanlık dallarının klinisyen uzmanlık dallarından olması şartının kaldırılarak kolaylık sağlandığı, idarelerin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını göstermek üzere ve bunlara aykırı olmamak kaydıyla düzenleyici işlemler yapabileceği, bu düzenlemelerde değişen koşulları dikkate alarak daha önceki düzenlemeler ile doğmuş bulunan objektif hukuki durumları, ileriye yönelik olarak yürürlükten kaldırma yetkisine sahip olduğu, dava konusu Yönetmeliğin 21. maddesi ile yeniden düzenlenen asıl Yönetmeliğin geçici 3. maddesi ile, iş bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden önce ruhsatlandırılmış tıp merkezlerinin 01/10/2019 tarihindeki mevcut halleriyle faaliyetlerine devam edeceklerinin hüküm altına alındığı, önceki düzenlemeden kaynaklanan durumların belirli şartlar altında ya aynen korunduğu ya da sağlık kuruluşunun durumu ve sahiplerinin iradelerine bağlı olarak yeni hukuki duruma intibakı sağlayıcı geçiş hükümlerinin getirildiği görülmekle anılan düzenlemelerde hukuka aykırılık görülmemiştir. Dava konusu işleme gelince, dayanağı düzenleme hukuka uygun bulunduğundan dava konusu işlemde de hukuka aykırılık görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle davanın reddi yolunda karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, duruşma için taraflara önceden bildirilen 24/10/2023 tarihinde, davacı vekili Av. ... ile davalı Sağlık Bakanlığını temsilen Huk. Müş. Av. ...'ın, Ankara Valiliği vekili Av. ...'in geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE : MADDİ OLAY : Davacı tarafından, sahipliğinde faaliyet gösteren tıp merkezinde Dr. ...’nin geçici olarak çalışması için adına çalışma belgesi düzenlemesi istemiyle EKİP sistemi üzerinden başvuru yapılmış, bu başvuru, Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işlemiyle, konu hakkında Bakanlığa görüş sorulduğundan adı geçen hekime çalışma belgesi düzenlenemediği, başvuruya ilişkin iş ve işlemlerin Bakanlığın talimatı doğrultusunda yürütüleceği, konu hakkında bilgi verileceği belirtilerek reddedilmiş, bunun üzerine anılan işlem ile bu işlemin dayanağı olduğu belirtilen 15/02/2008 tarihli ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin, 01/10/2019 tarihli ve 30905 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin; 5. maddesi ile değiştirilen 6. maddesinin 2. fıkrasının, 19. maddesi ile değiştirilen ek 1. maddesinin 2. fıkrasının, 21. maddesi ile yeniden düzenlenen geçici 3. maddesinin 2. ve 3. fıkralarının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT : 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinin üçüncü fıkrasında, dava dilekçelerinin, görev ve yetki, idari merci tecavüzü, ehliyet, idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı, süre aşımı, husumet ve aynı Kanun'un 3. ve 5. maddelerine uygun olup olmadıkları yönlerinden sırasıyla inceleneceği hükme bağlanmış; "İlk inceleme üzerine verilecek karar" başlıklı 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, davacının dava açma ehliyetinin bulunmaması, idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gereken bir işlemin olmaması ve davanın süresinde açılmaması hallerinde davanın reddine karar verileceği hüküm altına alınmıştır. Aynı Kanun'un "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinin birinci fıkrasında, dava açma süresinin, özel kanunlarda ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda altmış gün olduğu; aynı maddenin dördüncü fıkrasında ise, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilecekleri kurala bağlanmıştır. Buna göre, ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde idari davaya konu edilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri için, ilgili hakkında uygulama işlemi tesis edilmiş olması, bu işlemin ise dava konusu edilen düzenleyici işlemin uygulanması niteliğinde bulunması gerekmektedir. 15/02/2008 tarih ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin "Tıp merkezi kadroları" başlıklı 6. maddesinin 2. fıkrası, "A ve B tipi tıp merkezleri Bakanlıkça belirlenen kadrolarında en az dört klinisyen uzmanla açılır ve faaliyete geçtikleri tarihten itibaren iki yıl içinde kadrolarını tamamlayabilirler." şeklinde; ek 1. maddesinin 2. fıkrası, "(2) Muayenehaneler hariç planlama kapsamındaki özel sağlık kuruluşlarında çalışan tabip ve diş tabipleri, 1219 sayılı Kanunun 12 nci maddesine uygun olmak kaydıyla bulunduğu ilde planlama kapsamındaki birden daha fazla özel sağlık kuruluşunda çalışabilir." şeklinde iken; 01/10/2019 tarihli ve 30905 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5. maddesi ile, asıl Yönetmeliğin 6. maddesinin 2. fıkrası, "Tıp merkezleri en az iki farklı uzmanlık dalında olmak üzere en az on uzman hekim kadrosuyla açılır." şeklinde; 19. maddesi ile, asıl Yönetmeliğin ek 1. maddesinin 2. fıkrası, "(2) Muayenehaneler hariç planlama kapsamındaki özel sağlık kuruluşlarında çalışan tabip ve diş tabipleri, Bakanlığın istihdam planlamaları gereğince, 1219 sayılı Kanunun 12 nci maddesine uygun olmak kaydıyla kadrolu çalıştığı özel sağlık kuruluşu dışında planlama kapsamındaki iki özel sağlık kuruluşunda daha çalışabilir. Bu kuruluşlardan bir tanesi kadrolu çalıştığı il dışındaki planlama kapsamındaki bir özel sağlık kuruluşu da olabilir." şeklinde değiştirilmiş; 21. maddesi ile, asıl Yönetmeliği geçici 3. maddesi, "... (2) Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Bakanlıkça ruhsatlandırılmış A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihteki mevcut halleriyle faaliyetlerine devam ederler. Bu kuruluşlara mevcut halleriyle devam ettikleri müddetçe yeni ünite, birim ve uzman hekim kadrosu ilavesine izin verilmez. (3) Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce ruhsatlandırılmış A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezlerine mevcut yerlerinde bu Yönetmelikte yer alan tıp merkezi için gerekli olan şartları sağlamak kaydıyla yeni tıp merkezi ruhsatı düzenlenir. Ancak bu kuruluşlar en az iki bin metrekare toplam kapalı alana sahip olma şartından muaf olup, iki yıl içerisinde en az iki uzmanlık dalında on uzman hekim kadro şartını sağlamak zorundadırlar. Gerekli asgari uzman tabip kadrolarını sağlamak için, aynı il içinde bulunan diğer özel sağlık kuruluşlarından ya da uzman tabip dağılımı yönünden daha yüksek yoğunluklu illerden daha az yoğunluklu illere olacak şekilde farklı bir ilden uzman tabip kadrosu devir alınmasına izin verilir. Ancak uzman hekim kadrosunu devretmek isteyen özel sağlık kuruluşunun kadro devri sonrası uzman hekim kadro sayısının dördün altına düşmesi durumunda uzman hekim kadro devrine izin verilmez. ... " şeklinde yeniden düzenlenmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME : Dava dosyasının incelenmesinden, davacı tarafından, sahipliğinde faaliyet gösteren tıp merkezinde Dr. ...’nin geçici olarak çalışması için adına çalışma belgesi düzenlemesi istemiyle EKİP sistemi üzerinden başvuruda bulunulduğu, bu başvuru sonrasında Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işlemiyle, konu hakkında Bakanlığa görüş sorulduğundan adı geçen hekime çalışma belgesi düzenlenemediği, başvuruya ilişkin iş ve işlemlerin Bakanlığın talimatı doğrultusunda yürütüleceği, konu hakkında bilgi verileceği davacıya bildirilmiştir. Dairemizin 10/11/2020 tarihli ara kararıyla, taraflardan başvuru evrâkı dahil tüm bilgi belgelerin dosyaya sunulması istenilmiş, davalı Ankara Valiliğinin 28/01/2021 tarihinde kayda giren ara kararı cevabında, başvuru dilekçesi kuruluş yetkilileri tarafından sistem üzerinden geri çekildiğinden EKİP sistemi kayıtlarında görülemediği, hekime ait belgelerin gönderilemediği hususları belirtilmiş; bu kez Dairemizin 24/10/2023 tarihli ara kararıyla taraflardan, 16/04/2024 tarihli ara kararıyla da davalı idarelerden, başvurunun, kuruluş yetkililerince yine aynı sistem üzerinden geri çekilip çekilmediği, çekildiyse hangi tarihte geri çekildiği sorulmuş, davacı tarafından ara kararına cevap verilmemiş, davalı Sağlık Bakanlığının 31/05/2024 tarihinde UYAP üzerinden gönderilen ara kararı cevabı ekinde yer alan, Sağlık Bakanlığı Sağlık Bilgi Sistemleri Genel Müdürlüğü yazısında, EKİP sisteminde davacıya ait tıp merkezinde personel başlayış başvurusunun bulunmadığı, özel sağlık kuruluşlarının yapmış olduğu başvuruları geri çekme şeklinde bir sistem fonksiyonunun da bulunmadığı, davalı Ankara Valiliğinin 24/05/2024 tarihinde UYAP üzerinden gönderilen ara kararı cevabında, başvurunun sistem üzerinden yapıldığı ve daha sonra geri çekildiği, başvuruya herhangi bir işlem tesis edilemediği, elektronik sistem kayıtlarının da görüntülenemediği belirtilmiştir. Buna göre, davacının Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işlemine esas başvurusunu geri çektiği, bu işlem yönünden konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine hukuki olanak bulunmadığı; yukarıda belirtilen dava konusu düzenleyici işlemlerin uygulanması niteliğinde bir işlemin de bulunmadığı, bu nedenle dava konusu düzenlemeler yönünden, 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesinde öngörülen süre içinde açılmayan davanın süre aşımı nedeniyle esasının incelenmesine hukuken olanak bulunmadığı sonucuna varılmaktadır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işlemi yönünden KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA, 2. 15/02/2008 tarihli ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin, 01/10/2019 tarihli ve 30905 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin; 5. maddesi ile değiştirilen 6. maddesinin 2. fıkrası, 19. maddesi ile değiştirilen ek 1. maddesinin 2. fıkrası, 21. maddesi ile yeniden düzenlenen geçici 3. maddesinin 2. ve 3. fıkraları yönünden 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (e) bendi ve 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca davanın SÜRE AŞIMI NEDENİYLE REDDİNE, 3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, 4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL duruşmalı vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine, 5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine, 6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 11/06/2024 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.