Danıştay Kararı · E. 2020/3899 · K. 2024/4202

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2020/3899 E.  ,  2024/4202 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONUNCU DAİRE Esas No : 2020/3899 Karar No : 2024/4202 DAVACI : ... Deniz Nakliyat Kimyevi Maddeler Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi VEKİLİ : Av. ... DAVALI : ... Kurumu Başkanlığı VEKİLİ : Av. ... DAVANIN_KONUSU : Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Sigorta Primleri Genel Müdürlüğünün 18/06/2020 tarih ve 2020/20 sayılı, "İşveren İşlemleri" konulu Genelgesinin İkinci Kısmının İkinci Bölümünde yer alan "3.3- Görev yollukları" başlıklı maddesinin iptali istenilmektedir. DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından, şirketlerinin faaliyet konusunun sülfürik asit, amonyak alım-satımı, alüminyum sülfat üretim ve satışı faaliyeti olduğu, bu kapsamda, satışa konu ettiği malların işletmeye/depolara taşınması ve satılan malların alıcılara ulaşması için de şirketin sahip olduğu yaklaşık 200 araçtan oluşan taşıma araçları ile satışa konu ettiği ürünleri ücret karşılığı alıcılara taşıdıkları, bu nakliye araçlarında istihdam edilen şoförlere nakit görev yolluğu ödendiği, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 80. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde görev yolluklarının prime esas kazanca tabi tutulamayacağı hüküm altına alınmış olmasına rağmen dava konusu kural nedeniyle bu ödemelerin prime tabi kazançtan istisna edilemediği, düzenlemenin normlar hiyerarşisine aykırı olduğu, 5510 sayılı Kanun'da görev yolluğunun tanımının yer almadığı, İşveren Uygulama Tebliğinde yer alan görev yolluğu tanımında ise 6245 sayılı Harcırah Kanunu'nun esas alınacağının belirtildiği, bu Kanun'da da görev yolluğuyla örtüşen harcırah teriminin açıklamasında “gündelik” tabirinin yer aldığı, bu itibarla şirketlerine ait araçların sürücülerine nakit olarak ödenen görev yolluklarının gündelik mahiyetinde olduğu, kamu çalışanlarına görev yolluklarının ödenmesinde herhangi bir harcama belgesi talep edilmediği gibi gündelik üzerinden sigorta primi de kesilmediği, özel sektör çalışanları yönünden ise gündeliklerin prime esas alınmaması için harcama belgesinin talep edildiği, bu durumun eşitlik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmektedir. DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, usule ilişkin olarak, dava konusu kurala dayanılarak davacı şirket hakkında herhangi bir uygulama işlemi tesis edilmediği, dolayısıyla davacı şirketin davanın açılmasında güncel bir menfaatinin olmadığı, bu nedenle davanın usulden reddinin gerektiği; esasa ilişkin olarak ise, söz konusu düzenlemenin 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 80. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendine aykırı bulunmadığı, öte yandan Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin ilgili maddelerinde de kamu görevlilerinin geçici görev yolluklarının ödenmesinde konaklama faturası gibi kanıtlayıcı belgelerin arandığı, dolayısıyla kamu-özel sektör çalışanları arasında bu yönden eşitlik ilkesine aykırılık bulunmadığı, Türk Ticaret Kanunu'nun ilgili hükümleri gereği “tacir” sıfatına haiz olan davacı şirketin yine aynı Kanun gereği ticari defterleri tutmak ve işletmesi adına yapmış olduğu her türlü harcamayı ve 4857 sayılı İş Kanunu açısından da işçiye yapmış olduğu her türlü ödemeyi kalem kalem bordroda göstermek ve sigortalıya yapılan ödemenin görev yolluğu olup olmadığı hususunu belgelendirmek zorunda olduğu, belgesi olmayan giderlerin, “görev yolluğu” kapsamında harcanıp harcanmadığının Kurum tarafından tespiti mümkün olmayacağından, Kanun'un 80. maddesinin doğru bir şekilde uygulanamayacağı, aksi bir durumun sigortalıların haklarının zayi olmasına sebep olacağı da dikkate alındığında dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ :... DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI : ... DÜŞÜNCESİ : Dava; Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Sigorta Primleri Genel Müdürlüğünün 18/06/2020 tarih ve 2020/20 nolu "İşveren İşlemleri" konulu Genelgesinin 2. Bölümünde yer alan, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu kapsamında hizmet akdi ile bir veya birden fazla işveren tarafından çalıştırılan sigortalılar yönünden sigorta primine esas olmayan kazançları düzenleyen 3. maddenin, "Görev Yollukları" başlıklı 3. alt maddesinin iptali istemiyle açılmıştır. Dava konusu Genelge maddesi : 3.3- Görev yollukları 6245 sayılı Harcırah Kanununun 3 üncü maddesinde belirtilen yol masrafı, gündelik, aile masrafı ve yer değiştirme masrafı niteliğinde yapılan ödemeler yolluk kapsamındadır. Bu bakımdan, sigortalılara bireysel iş sözleşmesine veya toplu sözleşmeye dayanılarak ve işveren tarafından sigortalının geçici bir görevle başka yere gönderilmesi veya görev yerini değiştirmesi dolayısıyla verilen ve yolluk kavramına giren ödemeler prime esas kazanca dahil edilmeyecektir. 01/09/2012 tarihli 28398 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren İşveren Uygulama Tebliğinin 7.8-Prime Tabi Tutulmayacak Kazançlar” başlıklı maddesinin "7.8.3-Görev Yollukları" başlıklı alt maddesinde yapılan açıklamada 6245 sayılı Harcırah Kanununa atıfta bulunulmuş ise de yapılan atıf, görev yolluğu kavramı kapsamına giren ödemelerin neler olduğunun belirtilmesinden ibaret olup, sigortalının görevli bulunduğu yerden geçici bir görevle başka yerlere gönderilmesi veya görev yerinin değiştirilmesi dolayısıyla yol masrafı, gündelik (yevmiye), yer değiştirme masrafı olarak duruma bağlı yapılan ödemelerdir ve “görev yolluğu” olarak yapılan bu ödemelerin belge ile kanıtlanması halinde prime esas kazanca dahil edilmemesi gerekmektedir. Yol yardımı ya da yol parası ise sigortalıya işe gidip gelebilmesinde destek olarak verilen ek bir ödeme olup; söz konusu ödemenin 5510 sayılı Kanunun 80 inci maddenin birinci fıkrasının (c) bendinde belirtildiği şekilde "(b) bendinde belirtilen istisnalar dışında her ne adla yapılırsa yapılsın tüm ödemeler ile ayni yardım yerine geçmek üzere yapılan nakdi ödemeler prime esas kazanca tabi tutulur.” hükmü gereği prime esas kazanca dahil edilmesi gerekmektedir. Bu kapsamda işe gelip gitmek amacıyla sigortalıya ödenen yol paraları bu kapsama alınmayacak olup bu ödemelerin tamamı prime esas kazanca dahil edilecektir. Diğer taraftan, sigortalıya yapılan bir ödemenin görev yolluğu mahiyetinde olduğunun belge ile kanıtlanması gerektiğinden, bu durumu ispatlayacak görev yolluğu ile ilgili evrakların işveren tarafından muhafaza edilmesi ve Kurumumuzca istenildiğinde ibraz edilmesi gerekmektedir. Usule ilişkin değerlendirme : Dava dilekçesinin incelenmesinden, "İşveren İşlemleri" konulu Genelgenin 5510 sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu kapsamında hizmet akdi ile bir veya birden fazla işveren tarafından çalıştırılan sigortalılar yönünden sigorta primine esas olmayan kazançları düzenleyen 3. maddesinin, "Görev Yollukları" başlıklı 3. alt maddesinin tamamının iptalinin istendiği, buna karşılık iptal gerekçesi olarak personelin yalnızca belge ile kanıtlanan görev yolluğu harcamalarının prime esas kazancına dahil edilmemesi yönünde getirilen düzenlemenin hukuka aykırı olduğunun ileri sürüldüğü tespit edilmiştir. Yukarıda metni verilen Genelge hükmünün sadece 3. ve 6. fıkralarının görev yolluğu harcamalarının belgelenmesi yükümlülüğüne ilişkin olduğu görülmekte olup, 2. fıkrada, sigortalılara bireysel iş sözleşmesine veya toplu sözleşmeye dayanılarak ödenen ve işveren tarafından sigortalının geçici bir görevle başka yere gönderilmesi veya görev yerini değiştirmesi dolayısıyla verilen ve yolluk kavramına giren ödemelerin prime esas kazanca dahil edilmeyeceğinin düzenlendiği; 4. ve 5. fıkralarda ise sigortalıya işe gidip gelebilmesinde destek olarak verilen yol yardımının prime esas kazanca dahil edilmesi gerektiğinin belirtildiği; dava dilekçesinde bu fıkralarla getirilen düzenlemelerin hukuka aykırılığıyla ilgili her hangi bir iddiaya yer verilmediği anlaşılmıştır. Bu durumda altı fıkradan oluşan dava konusu Genelge maddesinin tamamı dava konusu edilmekle birlikte, dava dilekçesinde yalnızca personelin belge ile kanıtlanan görev yolluğu harcamalarının prime esas kazancına dahil edilmemesi yönünde düzenleme içeren 3. ve 6. fıkraların iptal gerekçelerine yer verilmiş olmasının bakılan davanın konusunu ve sebeplerini belirsiz hale getirdiği sonucuna varılmıştır. Belirtilen durum karşısında, dava dilekçesinin 2577 sayılı Yasanın 15/1-d maddesi uyarınca reddedilerek, davacının talebine ve iptal gerekçelerine açıklık kazandırmasına olanak sağlanması gerektiği düşünülmektedir. Esasa ilişkin değerlendirme : Dava dilekçesinde, dava konusu Genelgenin 5510 sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu kapsamında hizmet akdi ile bir veya birden fazla işveren tarafından çalıştırılan sigortalılar yönünden sigorta primine esas olmayan kazançları düzenleyen 3. maddesinin, "Görev Yollukları" başlıklı 3. alt maddesinin tamamımın iptali istenilmiş ise de, dilekçe içeriğinden istemin yalnızca bu maddenin, prime esas kazanca dahil edilmeyecek görev yolluğu harcamalarının belgelenmesi yükümlülüğüne ilişkin 3. ve 6. fıkralarına yönelik olduğu anlaşıldığından, iptal isteminin bu kapsamda incelenmesi gerekli görülmüştür. 5510 sayılı Kanunun 80 inci maddenin birinci fıkrasının (c) bendinde; "(b) bendinde belirtilen istisnalar dışında her ne adla yapılırsa yapılsın tüm ödemeler ile ayni yardım yerine geçmek üzere yapılan nakdi ödemeler prime esas kazanca tabi tutulur.” kuralına yer verilmiş; (b) bendinde ise, görev yolluklarının prime esas kazanca tabi tutulmayacağı kurala bağlanmıştır. Anılan Kanunun 86. maddesinde de, işveren ve işyeri sahiplerinin işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl süreyle saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi halinde onbeş gün içinde ibraz etmek zorunda oldukları kuralı yer almaktadır. İptale konu Genelge maddesinin 3. fıkrası ile “görev yolluğu” olarak personele yapılan ödemelerin yalnızca belge ile kanıtlanması halinde prime esas kazanca dahil edilmemesi gerektiği belirtilmiş olup, getirilen bu düzenlemeyle görev yolluğuna ilişkin harcamaların prime esas kazanç dışında bırakılmasının engellenmesinin yada güçleştirilmesinin değil, bu amaçla yapılan indirimlerin gerçeğe uygunluğunun sağlanmasının ve denetiminin kolaylaştırılmasının hedeflendiği açıktır. Diğer taraftan dava konusu Genelge maddesinin, indirime tabi görev yolluğu ödemelerinin belge ile kanıtlanması gerektiğini, bu konuda düzenlenmiş evrakların işveren tarafından muhafazasını ve gerektiğinde Kuruma ibrazını düzenleyen 6. fıkrası ile getirilen düzenlemenin de prime esas kazanç dışında bırakılan görev yolluğu harcamalarının denetimini kolaylaştırmaktan öte bir amaca yönelik olmadığı görülmekte olup, personelin görev yolluklarının prime esas kazanca tabi tutulmayacağını düzenleyen üst norm niteliğindeki yasal düzenlemede de bu konuda yapılan harcamaların belgelenmesini engelleyen ya da denetim dışında bırakan bir kural yer almamaktadır. Öte yandan kamu çalışanlarının tabi olduğu Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin 22. maddesinde görev yolluklarına ilişkin harcamaların belgelenmesi şartı yer aldığından, dava konusu Genelge maddesinin kamu çalışanları ve özel sektör çalışanları arasında eşitsizliğe yol açtığı yönündeki davacı iddiasının da hukuki bir dayanağı bulunmamaktadır. Belirtilen durum karşısında, dava konusu Genelge hükmünün prime esas kazanca dahil edilmeyecek görev yolluğu harcamalarının belgelenmesi yükümlülüğüne ilişkin 3. ve 6. fıkralarında hukuka ve üst norm olan Yasa hükümlerine aykırı bir husus görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle, usul yönünden dava dilekçesinin 2577 sayılı Yasanın 15/1-d maddesi uyarınca reddedilerek davacının talebine ve iptal gerekçelerine açıklık kazandırmasına olanak sağlanması gerektiği; bu hususun aşılması halinde ise dava konusu Genelge hükmünün 3. ve 6. fıkraları yönünden davanın reddi gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ : Kimyevi madde (sülfürik asit, amonyak alım-satımı, alüminyum sülfat) üretim ve satış faaliyeti işiyle iştigal eden, bu faaliyetine bağlı olarak satışını gerçekleştirdiği ürünlerin depolara veya alıcılara nakli amacıyla lojistik ve taşımacılık faaliyetinde de bulunan davacı şirket tarafından; ürünlerin nakliyesini gerçekleştirmek üzere şirketleri bünyesinde istihdam edilen şoförlere yolculuk boyunca kullanmaları için yolculuk öncesinde yapılan nakdi yolluk (gündelik/yevmiye) ödemelerinin, belgelendirilmesi kaydıyla sigorta primine esas kazanca tabi tutulmayacağını öngören Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Sigorta Primleri Genel Müdürlüğünün 18/06/2020 tarih ve 2020/20 sayılı, "İşveren İşlemleri" konulu Genelgesinin, İkinci Kısmının İkinci Bölümünde yer alan "3.3- Görev yollukları" başlıklı maddesinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. Her ne kadar davacı tarafından, anılan maddenin bütünüyle iptalinin istenildiği belirtilmekte ise de; hukuka aykırılık iddialarının sadece "ödemelerin yolluk mahiyetinde olduğunun belge ile kanıtlanması zorunluluğu"na yönelik bulunduğu dikkate alındığında; hukuka uygunluk incelemesinin, maddenin, anılan zorunluluğu içeren 3. fıkrasının son cümlesinde yer alan "belge ile kanıtlanması halinde" ibaresi ve son fıkrası ile sınırlı olarak yapılması uygun görülmüştür. İNCELEME VE GEREKÇE : USUL YÖNÜNDEN: Davalı idare tarafından, dava konusu kurala dayanılarak davacı şirket hakkında herhangi bir uygulama işlemi tesis edilmediği, dolayısıyla davacının bakılan davayı açmakta güncel bir menfaatinin bulunmadığı, bu nedenle davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür. İptal davaları, idarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte, her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören kanun koyucu, iptal davaları için menfaat ihlalini, subjektif ehliyet koşulu olarak getirmiştir. İptal davalarındaki subjektif ehliyet koşulunun, doğrudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılması ve sürdürülmesine ilişkin bir husus olması dolayısıyla, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerekmektedir. Bununla birlikte, iptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin, ancak bu idari işlemle doğrudan, meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur. Aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğurur. Uyuşmazlıkta; davacı şirketin, ana faaliyet alanına (üretim) bağlı olarak lojistik ve taşımacılık faaliyetinde de bulunduğu ve bu kapsamda bünyesinde istihdam ettiği şoförlere yolculuk öncesinde nakdi yolluk (gündelik/yevmiye) ödemesi yaptığı, dava konusu Genelge kuralının ise bu ödemelerin belgelendirilmesi kaydıyla sigorta primine esas kazanca tabi tutulmayacağını düzenlediği dikkate alındığında; davacı şirketin, avans niteliğinde yolluk ödemesi yapmasından doğabilecek sakıncalar (mahsuplaşma aşamasında şoförlerinden belge istemek zorunda kalması, belgesiz harcamalar için şoförlerce mahsuplaşmanın kabul edilmemesi, belgesiz harcamalar için yolluk ödemesi yapması halinde prim borcunun doğması vb.) nedeniyle kişisel, meşru ve güncel menfaatinin doğrudan etkilendiği, davalı idarece hakkında işlem tesis edilmemiş olmasının bu menfaatin güncel olmadığı anlamına gelmeyeceği, dolayısıyla davacının bakılan davayı açmakta subjektif dava ehliyetinin bulunduğu sonucuna varıldığından, davalı idarenin ehliyete yönelik itirazı yerinde görülmemiştir. ESAS YÖNÜNDEN: İlgili Mevzuat: 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun, dava konusu düzenlemelerin yayımlandığı tarihte yürürlükte bulunan haliyle; "Sigortalı sayılanlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanunun kısa ve uzun vadeli sigorta kolları uygulaması bakımından; a) Hizmet akdi ile bir veya birden fazla işveren tarafından çalıştırılanlar, ... sigortalı sayılırlar." hükmü; "Prim alınması zorunluluğu" başlıklı 79. maddesinde, "Kısa ve uzun vadeli sigortalar ile genel sağlık sigortası için, bu Kanunda öngörülen her türlü ödemeler ile yönetim giderlerini karşılamak üzere Kurum prim almak, ilgililer de prim ödemek zorundadır. Kurumca tahsil edilen genel sağlık sigortası primleri, tahsil edilmesini müteakip doğrudan Kurum bütçesinin genel sağlık sigortası kalemine aktarılır." hükmü; "Prime esas kazançlar" başlıklı 80. maddesinin 1. fıkrasında, "4 üncü maddenin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamındaki sigortalıların prime esas kazançları aşağıdaki şekilde belirlenir. a) Prime esas kazançların hesabında; 1) Hak edilen ücretlerin, 2) Prim, ikramiye ve bu nitelikteki her çeşit istihkaktan o ay içinde yapılan ödemelerin ve işverenler tarafından sigortalılar için özel sağlık sigortalarına ve bireysel emeklilik sistemine ödenen tutarların, 3) İdare veya yargı mercilerince verilen karar gereğince yukarıdaki (1) ve (2) numaralı alt bentlerde belirtilen kazançlar niteliğinde olmak üzere sigortalılara o ay içinde yapılan ödemelerin, brüt toplamı esas alınır. b) Ayni yardımlar ve ölüm, doğum ve evlenme yardımları, görev yollukları, seyyar görev tazminatı, kıdem tazminatı, iş sonu tazminatı veya kıdem tazminatı mahiyetindeki toplu ödeme, keşif ücreti, ihbar ve kasa tazminatları ile Kurumca tutarları yıllar itibarıyla belirlenecek yemek, çocuk ve aile zamları, işverenler tarafından sigortalılar için özel sağlık sigortalarına ve bireysel emeklilik sistemine ödenen ve aylık toplamı asgari ücretin % 30’unu geçmeyen özel sağlık sigortası primi ve bireysel emeklilik katkı payları tutarları, prime esas kazanca tabi tutulmaz. c) (b) bendinde belirtilen istisnalar dışında her ne adla yapılırsa yapılsın tüm ödemeler ile ayni yardım yerine geçmek üzere yapılan nakdi ödemeler prime esas kazanca tabi tutulur. Diğer kanunlardaki prime tabi tutulmaması gerektiğine dair muafiyet ve istisnalar bu Kanunun uygulanmasında dikkate alınmaz..." hükmü; “Prim belgeleri ve iş yeri kayıtları” başlıklı 86. maddesinin 2. fıkrasında, “İşveren, işyeri sahipleri; işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl süreyle, kamu idareleri otuz yıl süreyle, tasfiye ve iflâs idaresi memurları ise görevleri süresince, saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi halinde on beş gün içinde ibraz etmek zorundadır.” hükmü; 6245 sayılı Harcırah Kanunu’nun; "Tarifler:" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanunda geçen; a. Harcırah: Bu Kanuna göre ödenmesi gereken yol masrafı, gündelik, aile masrafı ve yer değiştirme masrafından birini, birkaçını veya tamamını; ... i fade eder." hükmü; "Harcırahın unsuları” başlıklı 5. maddesinde, “Harcırah; yol masrafı, yevmiye, aile masrafı ve yer değiştirme masrafını ihtiva eder. İlgili, bu kanun hükümlerine göre bunlardan birine, birkaçına veya tamamına müstahak olabilir.” hükmü yer almaktadır. 01/09/2012 tarihli ve 28398 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve dava konusu Genelgenin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan, bilahare 07/01/2022 tarihli ve 31712 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Tebliğ ile bir bütün olarak yürürlükten kaldırılan İşveren Uygulama Tebliği'nin "7.8- Prime Tabi Tutulmayacak Kazançlar" başlıklı kısmının "7.8.3- Görev Yollukları" başlıklı maddesinde, "Görev 6245 sayılı Harcırah Kanununun 3 üncü maddesinde açıklanmıştır. Anılan maddede belirtilen yol masrafı, gündelik, aile masrafı ve yer değiştirme masrafı niteliğinde yapılan ödemeler yolluk kapsamındadır. Bu bakımdan, sigortalılara bireysel iş sözleşmesine veya toplu sözleşmeye dayanılarak ve işveren tarafından sigortalının geçici bir görevle başka yere gönderilmesi veya görev yerini değiştirmesi dolayısıyla verilen ve yolluk kavramına giren ödemeler prime esas kazanca dahil edilmeyecektir." kuralına yer verilmiştir. Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerine dayanılarak hazırlanan dava konusu Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Sigorta Primleri Genel Müdürlüğünün 18/06/2020 tarih ve 2020/20 sayılı, "İşveren İşlemleri" konulu Genelgesinin, İkinci Kısmının İkinci Bölümünde yer alan "3.3 - Görev yollukları" başlıklı maddesinde, "6245 sayılı Harcırah Kanununun 3 üncü maddesinde belirtilen yol masrafı, gündelik, aile masrafı ve yer değiştirme masrafı niteliğinde yapılan ödemeler yolluk kapsamındadır. Bu bakımdan, sigortalılara bireysel iş sözleşmesine veya toplu sözleşmeye dayanılarak ve işveren tarafından sigortalının geçici bir görevle başka yere gönderilmesi veya görev yerini değiştirmesi dolayısıyla verilen ve yolluk kavramına giren ödemeler prime esas kazanca dahil edilmeyecektir. 01/9/2012 tarihli 28398 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren İşveren Uygulama Tebliğinin 7.8-Prime Tabi Tutulmayacak Kazançlar” başlıklı maddesinin “7.8.3-Görev Yollukları” başlıklı alt maddesinde yapılan açıklamada 6245 sayılı Harcırah Kanununa atıfta bulunulmuş ise de yapılan atıf, görev yolluğu kavramı kapsamına giren ödemelerin neler olduğunun belirtilmesinden ibaret olup, sigortalının görevli bulunduğu yerden geçici bir görevle başka yerlere gönderilmesi veya görev yerinin değiştirilmesi dolayısıyla yol masrafı, gündelik (yevmiye), yer değiştirme masrafı olarak duruma bağlı yapılan ödemelerdir ve “görev yolluğu” olarak yapılan bu ödemelerin belge ile kanıtlanması halinde prime esas kazanca dahil edilmemesi gerekmektedir. Yol yardımı ya da yol parası ise sigortalıya işe gidip gelebilmesinde destek olarak verilen ek bir ödeme olup; söz konusu ödemenin 5510 sayılı Kanunun 80 inci maddenin birinci fıkrasının (c) bendinde belirtildiği şekilde "(b) bendinde belirtilen istisnalar dışında her ne adla yapılırsa yapılsın tüm ödemeler ile ayni yardım yerine geçmek üzere yapılan nakdi ödemeler prime esas kazanca tabi tutulur.” hükmü gereği prime esas kazanca dahil edilmesi gerekmektedir. Bu kapsamda işe gelip gitmek amacıyla sigortalıya ödenen yol paraları bu kapsama alınmayacak olup bu ödemelerin tamamı prime esas kazanca dahil edilecektir. Diğer taraftan, sigortalıya yapılan bir ödemenin görev yolluğu mahiyetinde olduğunun belge ile kanıtlanması gerektiğinden, bu durumu ispatlayacak görev yolluğu ile ilgili evrakların işveren tarafından muhafaza edilmesi ve Kurumumuzca istenildiğinde ibraz edilmesi gerekmektedir." düzenlemesi yer almaktadır. Dava Konusu Düzenlemelerin İncelenmesi: Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir. Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler. Bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu itibarla, kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir. 5510 sayılı Kanun’un 80. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, görev yolluklarının prime esas kazanca tabi tutulmayacağı; (c) bendinde ise, (b) bendinde belirtilen istisnalar dışında her ne adla yapılırsa yapılsın tüm ödemeler ile ayni yardım yerine geçmek üzere yapılan nakdi ödemelerin prime esas kazanca tabi tutulacağı hükme bağlanmıştır. Davanın tarafları arasında, görev yolluklarının prime esas kazanca tabi olmayacağı hususunda ve 5510 sayılı Kanun'da tanımı yer almasa da "görev yolluğu" kavramının 6245 sayılı Harcırah Kanunu'ndaki tanım çerçevesinde "yol masrafı, gündelik (yevmiye), aile masrafı ve yer değiştirme masrafı"nı kapsadığı, dolayısıyla "gündelik"lerin de görev yolluğu mahiyetinde olduğu hususunda uyuşmazlık bulunmamaktadır. İhtilaf, görev yolluklarının prime esas kazanca tabi tutulmasının, bu kapsamda yapılan harcamaların belgelendirilmesi koşuluna bağlanıp bağlanamayacağı noktasında toplanmaktadır. 5510 sayılı Kanun'un yukarıda anılan hükümleriyle, kanun koyucu, gerek Kurumun gelir kaybının önlenmesi gerekse sigortalının hak kaybının oluşmaması amacıyla sigorta priminden istisna tutulacak ödemeleri tek tek saymak suretiyle (tahdiden) belirlemiş, bu kalemler dışında kalan nakdi ödemeleri ise prime esas kazanca dahil etmiştir. Dolayısıyla, bir ödemenin "görev yolluğu" kapsamında olup olmadığının tespiti, kanun koyucunun iradesinin yerine getirilmesi, yani prime esas kazanca dahil edilip edilmeyeceğinin anlaşılması bakımından elzemdir. Bir ödemenin, görev yolluğuna ilişkin olup olmadığının açıklığa kavuşturulması ise, ancak yapılan harcamaların belgelendirilmesi (örneğin konaklama faturası, yemek fişi, uçak/otobüs bileti vb.) ile mümkündür. Nitekim, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde görev yapan kamu çalışanlarının tabi olduğu Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği'nin 22. ve 25. maddelerinde, görev yolluklarına ilişkin harcamalara dair belgeler (yatacak yer temini için ödenen ücretlere ilişkin fatura vb.), yurt içi ve yurt dışı geçici görev yolluklarının ödenmesinde aranacak belgeler kapsamında sayılmış; 27. maddesinde de, yolluklarla ilgili giderlerin ödenmesinde, 9 bent halinde sayılan belgelerin ödeme belgesine bağlanması gerektiği düzenlenmiştir. Kaldı ki, 5510 sayılı Kanun'un 86. maddesinde de, işveren ve işyeri sahiplerinin işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl süreyle saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi halinde onbeş gün içinde ibraz etmek zorunda oldukları kural altına alınmış; 102. maddesinde de, bu yükümlülüğün ihlali idari para cezası yaptırımına bağlanmıştır. Buna göre; dava konusu Genelgenin İkinci Kısmının İkinci Bölümünde yer alan "3.3- Görev yollukları" başlıklı maddesinin, 5510 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi kapsamında bulunan sigortalılara yapılacak görev yolluğu ödemelerinin, belgelenmesi kaydıyla prime esas kazanca dahil edilmeyeceği yolundaki 3. fıkrasının son cümlesinde yer alan "belge ile kanıtlanması halinde" ibaresi ile son fıkrasında, dayanağı Kanun hükümlerine, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile eşitlik ilkesine aykırılık görülmemiştir. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1. DAVANIN REDDİNE, 2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, 3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, 4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine, 5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 21/10/2024 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.