Danıştay Dava Dairesi · E. 2020/3958 · K. 2024/1791

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2020/3958 E.  ,  2024/1791 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONUNCU DAİRE Esas No : 2020/3958 Karar No : 2024/1791 TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Odası / ... VEKİLİ : Av. ... KARŞI TARAF (DAVALI) :...Bakanlığı / ANKARA VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ... İSTEMİN_KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: Bartın ili, Amasra ilçesi, ... köyü sınırları içerisinde yer alan toplam 25,01 hektar tarım arazisinin, üzerinde Amasra Termik Santrali üretim ve yardımcı tesisleri yapılmak üzere tarım dışı amaçla kullanılmasının uygun görülmesine ilişkin, Tarım ve Orman Bakanlığının... tarih ve... sayılı işleminin iptali istenilmektedir. İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla; gerek tarım dışı kullanım izni verilmeden önce hazırlanan etüt raporunda, gerekse Mahkemelerinin E:... sayılı dosyası kapsamında yapılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen bilirkişi raporlarında tarımsal faaliyetlere ilişkin yapılan değerlendirmeler, alternatif alan bulunmadığı yönündeki tespitler dikkate alındığında, Bartın ili, Amasra ilçesi, ... Köyü sınırları içerisinde yer alan toplam 25,01 hektarlık alan hakkında verilen tarım dışı kullanım iznine ilişkin Tarım ve Orman Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; davacının istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir. TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davacı tarafından, keşfinde bulunmadıkları, okuyamadıkları, itiraz edemedikleri bir rapora dayalı olarak davanın reddedildiği, yargılamanın adil olmadığı, alternatif alan tespitinin yetersiz olduğu, ÇED olumlu kararlarına karşı açılan davalarda Zonguldak İdare Mahkemesi tarafından verilen davanın reddi yönündeki kararların Danıştay Altıncı Dairesinin kararlarıyla bozulduğu, zaten az olan tarım arazisini yok etmekte kamu yararı bulunmadığı, Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir. KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ... DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE : MADDİ OLAY : Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun ... tarih ve... sayılı kararıyla; ... Elektrik Üretim Anonim Şirketine, Bartın ili, Amasra ilçesinde kurulacak olan Amasra Termik Santrali üretim tesisinde 12/10/2006 tarihinden itibaren 49 yıl süreyle üretim faaliyeti göstermek üzere 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ve ilgili mevzuat uyarınca,... tarih ve...numaralı üretim lisansı verilmiştir. ... Elektrik Üretim Anonim Anonim Şirketi, Bartın ili, Amasra ilçesinde kurulacak olan Amasra Termik Santrali projesi hakkında kamu yararı kararı alınabilmesi için Enerji Piyasası Düzenleme Kuruluna müracaatta bulunmuştur. Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun...tarih ve ...sayılı kararıyla; ... Elektrik Üretim Anonim Şirketine verilen... numaralı üretim lisansı kapsamında yer alan üretim ve yardımcı tesislerin kurulabilmesi için gerekli olan taşımazların, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 19. maddesi gereğince kamulaştırılmasında kamu yararının bulunduğuna karar verilmiştir. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu tarafından...tarih ve... sayılı işlem ile; ... Elektrik Üretim Anonim Şirketine verilen ... numaralı üretim lisansı kapsamında kurulacak olan Amasra Termik Santrali üretim ve yardımcı tesisleri için gerekli olan taşınmaz malların, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun 13. maddesinin 1. fıkrasının (d) ve (f) bendleri gereğince, tarım dışı amaçla kullanımları hususunda Bartın Valiliğininin görüşününün bildirilmesi istenilmiştir. Bartın Valiliği İl Tarım ve Orman Müdürlüğü tarafından söz konusu taşınmazlar hakkında kamulaştırmaya yönelik kamu yararı kararı alınan alan yönünden etüt raporu hazırlanması için iki mühendisin görevlendirildiği, yapılan etüt çalışması sonucunda düzenlenen 30/11/2017 tarihli etüd raporunda özetle; "Etüt sahasında ... ada...,...,..., ... ada ..., ... ada ..., ... ada ...,...,...,...,...,...,...,..., ... ada..., ... ada...,...,...,..., ... ada ..., ... ada ...,...,...,.......,...,..., ... ada ...,..., ... ada ..., ... ada ...,..., ... ada ...,...,...,...,..., ... ada ..., ... ada ...,...,...,...,...,..., ... ada ...,...,..., ... ada ...,..., ... ada ..., ... ada ...,...,...,...,...,...,...,...,...,...,..., ... ada ...,..., ... ada ...,... numaralı parsellerin toplam 21,97 hektar yüzölçümüne sahip Kuru Marjinal Tarım Arazisi (KTA) sınıfında olduğu, Etüt sahasında ... ada ..., ... ada ... ve ... ada ... numaralı parsellerin toplam 3,04 hektar yüzölçümüne sahip Dikili Tarım Arazisi Fındık (DTF) sınıfında olduğu, Etüt sahasında üzerinde zeytin ağacı olduğu tespit edilen ... ada... ve ... numaralı parsellerin toplam 0,375 hektar yüzölçümüne sahip olduğu, söz konusu parsellerin dikili tarım arazisi sınıfında değerlendirilmediği, diğer arazi özellikleri göz önüne alındığında Kuru Marjinal Tarım Arazisi (KTA) sınıfında olduğu kanaatine varıldığı, yörenin tarımsal potansiyeli ve arazinin yapısı genel olarak değerlendirildiğinde, etüt sahası içerisinde yer alan ve Kuru Marjinal Tarım Arazisi sınıfında bulunan arazilerin zemindeki mevcut konumu ve özellikleri itibariyle potansiyel olarak, yörede tarımı yapılan bitkilerin ekonomik olarak üretiminin yapılması ve bu ürünlerden yöre ortalamasında veya üzerinde verim alınmasının söz konusu olmadığı, alternatif alanın olmadığı, toprak koruma projesine ihtiyaç olmadığı" değerlendirmelerine yer verilmiştir. Bartın ili Toprak Koruma Kurulunun... tarih ve ... sayılı kararıyla; 21,97 hektar yüzölçümüne sahip Kuru Marjinal Tarım Arazisi (KTA) ile 3,04 hektar yüzölçümüne sahip Dikili Tarım Arazisi Fındık (DTF) sınıfında bulunan arazilerin Amasra Termik Santrali üretim ve yardımcı tesisleri yapılmak üzere, tarım dışı amaçlı kullanımının uygun olduğu yolunda görüş kararı verilerek nihai kararı vermek üzere dosyanın Tarım ve Orman Bakanlığına gönderilmesine oy çokluğu ile karar verilmesi üzerine, dava konusu 25,01 hektarlık alanın tarım dışı amaçla kullanılmasının uygun görüldüğüne ilişkin Tarım ve Orman Bakanlığının... tarih ve ... sayılı işlemi tesis edilmiştir. Bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun "Tarım Arazilerinin Amaç Dışı Kullanımı" başlıklı 13. maddesinde, "Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri tarımsal üretim amacı dışında kullanılamaz. Ancak, alternatif alan bulunmaması ve Kurulun uygun görmesi şartıyla; (...) d) Bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plân ve yatırımlar, (...) (f) Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun talebi üzerine 20/02/2001 tarihli ve 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu uyarınca yenilenebilir enerji kaynak alanlarının kullanımı ile ilgili yatırımları, (....) için bu arazilerin amaç dışı kullanım taleplerine, toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile Bakanlık tarafından izin verilebilir. Bakanlık bu yetkisini valiliklere devredebilir. Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri dışında kalan tarım arazileri; toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile valilikler tarafından tarım dışı kullanımlara tahsis edilebilir. (.....) Tarım arazilerinin korunması ve amaç dışı kullanımına dair uygulamaların usûl ve esasları yönetmelikle düzenlenir." hükümleri yer almıştır. Anılan Kanun'a dayanılarak çıkartılan ve Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun ...tarih ve ... sayılı kamu yararı kararının verildiği tarih itibarıyla yürürlükte bulunan Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Arazi Toplulaştırılmasına İlişkin Tüzüğün 4. maddesinin 1. fıkrasının (l) bendinde, "Kamu yararı kararı: Bakanlıklarca yatırım programına alınmış yatırımlar ile insan, toplum ve çevre ilişkilerinde dengeyi bozucu nitelikte olmayan, ekonomik, ekolojik ve toplumsal kayıplar bakımından toplum aleyhine sonuçlar doğurmayan, kişiler ve toplum yararı birlikte gözetilerek ilgili bakanlık tarafından alınan karar" olarak tanımlanmıştır. 09/12/2017 tarih ve 30265 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren ve dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmelik'in 3. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde, "Kamu yararı kararı"nın, "Bakanlıklarca yatırım programına alınmış yatırımlar veya insan, toplum ve çevre ilişkilerinde dengeyi bozucu nitelikte olmayan, ekonomik, ekolojik ve toplumsal kayıplar bakımından toplum aleyhine sonuçlar doğurmayan, kişiler ve toplum yararı birlikte gözetilerek ilgili bakanlık tarafından alınan kararı" ifade edeceği düzenlenmiştir. Öte yandan, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte olan haliyle "Kamulaştırma" başlığını taşıyan 19. maddesinde, "Elektrik piyasasında üretim veya dağıtım faaliyetlerinde bulunan önlisans veya lisans sahibi özel hukuk tüzel kişilerinin, önlisans ve lisansa konu faaliyetleri için gerekli olan kişilerin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazlara ilişkin kamulaştırma talepleri Kurum tarafından değerlendirilir ve uygun görülmesi halinde Kurul tarafından kamu yararı kararı verilir." düzenlemesi yer almaktayken, anılan madde, 25/11/2020 tarih ve 7257 sayılı Kanun'un 38. maddesi ile başlığıyla birlikte değiştirilmiştir. Değişiklik sonrası "Taşınmaz temini işlemleri" başlığını alan 19. maddenin yeni halinde, "(1) Elektrik piyasasında üretim faaliyetlerine ilişkin taşınmaz temini işlemleri ile ilgili olarak; a) Üretim faaliyetinde bulunan önlisans veya lisans sahibi özel hukuk tüzel kişilerinin önlisans veya lisansa konu faaliyetlerine ilişkin taşınmaz temini taleplerine yönelik işlemler, 4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu ve ilgili mevzuat hükümlerine göre Kurum tarafından yürütülür. Taşınmaz temini talepleri Kurum tarafından değerlendirilir ve uygun görülmesi halinde Kurul tarafından karar alınır. Bu kapsamda alınan kararlar, kamu yararı kararı yerine de geçer ve herhangi bir makamın onayına tabi değildir..." düzenlemesi yer almaktadır. 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun "Kamu yararı kararı verecek merciler" başlıklı 5. maddesinde, "Kamu yararı kararı verecek merciler şunlardır: a) Kamu idareleri ve kamu tüzelkişileri; 1. 3 üncü maddenin ikinci fıkrasında sayılan amaçlarla yapılacak kamulaştırmalarda ilgili bakanlık, 2. Köy yararına kamulaştırmalarda köy ihtiyar kurulu, 3. Belediye yararına kamulaştırmalarda belediye encümeni, 4. İl özel idaresi yararına kamulaştırmalarda il daimi encümeni, 5. Devlet yararına kamulaştırmalarda il idare kurulu, 6. Yükseköğretim Kurulu yararına kamulaştırmalarda Yükseköğretim Kurulu, 7. Üniversite, Türkiye Radyo - Televizyon Kurumu, Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu yararına kamulaştırmalarda yönetim kurulları, 8. Aynı ilçe sınırları içinde birden çok köy ve belediye yararına kamulaştırmalarda ilçe idare kurulu, 9. Bir il sınırları içindeki birden çok ilçeye bağlı köyler ve belediyeler yararına kamulaştırmalarda il idare kurulu, (Dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan halleriyle) 10. Ayrı illere bağlı birden çok kamu tüzelkişileri yararına kamulaştırmalarda Bakanlar Kurulu, 11. Birden çok il sınırları içindeki Devlet yararına kamulaştırmalarda Bakanlar Kurulu, b) Kamu kurumları yararına kamulaştırmalarda yönetim kurulu veya idare meclisi, bunların olmaması halinde yetkili idare organları, c) Gerçek kişiler yararına kamulaştırmalarda bu kişilerin, özel hukuk tüzelkişileri yararına kamulaştırmalarda ise; yönetim kurulları veya idare meclislerinin, yoksa yetkili yönetim organlarının başvuruları üzerine gördükleri hizmet bakımından denetimine bağlı oldukları köy, belediye, özel idare veya bakanlık." kuralına yer verilmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: 5403 sayılı Kanun ile ülkemiz açısından kıt bir kaynak olan tarım arazilerinin verimli, dengeli ve ekonomik olarak değerlendirilmesi amaçlanarak, tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı için birden çok koşulun bir arada bulunması öngörülmüş, bu bağlamda; mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazilerinin tarımsal üretim amacı dışında kullanılamayacağı, ancak alternatif alan bulunmaması ve sayma suretiyle belirtilen şartların bulunması durumunda; Toprak Koruma Kurulunun uygun görüşü üzerine, Tarım ve Orman Bakanlığınca veya Valiliklerce izin verileceği, belirtilen izin alındıktan sonra imar planı veya imar planı değişikliği yapılarak tarım arazilerinin değişik amaçla tahsis edilebileceği anlaşılmaktadır. Uyuşmazlık konusu alanın, kısmen dikili tarım arazisi vasfında olduğunun davalı idarenin tespitleriyle de sabit olduğu görüldüğünden, bu kısma yönelik olarak tarım dışı kullanım izni verilebilmesi için, 5403 sayılı Kanun'un 13. maddesinde sayma suretiyle belirtilen şartların yerine getirilmesi gerekmektedir. Nitekim, uyuşmazlıkta da 5403 sayılı Kanun'un 13. maddesinin "Bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plân ve yatırımlar" bakımından tarım dışı kullanım izni verilmesini düzenleyen (d) bendine göre tarım dışı kullanım izni verildiği görülmektedir. Dava dosyasının incelenmesinden; Tarım ve Orman Bakanlığı Tarım Reformu Genel Müdürlüğü'nün 20/02/2017 tarih ve E.291974 sayılı Genel Yazısı ile; 4646 sayılı Doğalgaz Piyasası Kanunu'nun 12. maddesi ve 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 19. maddesi ile Enerji Piyasası Düzenleme Kuruluna, kamu yararına lüzum kararı alma yetkisi verildiğinin, EPDK tarafından 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'na göre kamu yararı kararları yerine geçen lüzum kararlarının, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun 13. maddesi gereğince istenen kamu yararı kararı olarak değerlendirilmesi gerektiğinin belirtilmesi üzerine, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun ... tarih ve ...sayılı kararıyla; ... numaralı üretim lisansı kapsamında yer alan üretim ve yardımcı tesislerin kurulabilmesi için gerekli olan taşımazların, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 19. maddesi gereğince kamulaştırılmasında kamu yararının bulunduğuna ilişkin kararın alındığı ve dava konusu işlemin de anılan karara dayalı olarak tesis edildiği görülmektedir. 5403 sayılı Kanun'un açık hükmünden de anlaşılacağı üzere, tarım dışı kullanım izni verilebilmesi için aranılan "kamu yararı kararı"nın Bakanlıklarca alınması gerekmektedir. Bu nedenle, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu tarafından 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 19. maddesi gereğince alınan kamulaştırmaya esas kamu yararı kararının, 5403 sayılı Kanun kapsamında tarım dışı kullanım izni verilebilmesi için aranan kamu yararı kararı yerine geçemeyeceği açıktır. Aksi halde, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun 5. maddesi kapsamında kamu yararı kararı vermeye yetkili merciler tarafından alınan tüm kamu yararı kararlarının da 5403 sayılı Kanun kapsamında tarım dışı kullanım izni için yeterli görülmesi gerekecektir. Bu durumun da, Kanun'un kamu yararı kararının Bakanlıklarca alınması gerektiği yönündeki açık hükmüne ve amacına aykırı olacağı izahtan varestedir. Nitekim, Mülga Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Arazi Toplulaştırılmasına İlişkin Tüzüğün 4. maddesinin 1. fıkrasının (I) bendinde yer alan ve Bakanlıklar tarafından yetki verilen birimlerce alınan kamu yararı kararlarının da kabul edilmesine imkan tanıyan "...veya açıkça yetki verilen birimler..." ibaresi, Danıştay Onyedinci Dairesinin 22/12/2015 tarih ve E:2015/6020, K:2015/6202 sayılı kararıyla, "...Kanunda öngörülen projelerin uygulanması konusunda kamu yararı kararının Bakanlık ya da Bakanlar Kurulu dışında farklı kurum yada birimlerce alınabileceğine ilişkin bir hüküm yer almadığı, yetki devri yapılabileceği yolunda da bir düzenleme bulunmadığı görüldüğünden, 4/l bendinde yer alan "veya açıkça yetki verilen birimler" ifadesinde dayanağı Kanuna ve hukuka uyarlık bulunmadığı" gerekçesiyle iptal edilmiştir. Bu nedenle, 5403 sayılı Kanun'un açık hükmüne rağmen Bakanlıklarca alınmış bir kamu yararı kararı olmadan tesis edildiği görülen dava konusu işlemde hukuka uyarlık görülmemiştir. Öte yandan; Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun... tarih ve ...sayılı işlemi ile 5403 sayılı Kanun'un 13. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendi yanında (f) bendi de yazılarak dava konusu taşınmazların tarım dışı amaçla kullanımları hususunda Valilik görüşü istenilmiş ise de, 5403 sayılı Kanun'un 13. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde yenilenebilir enerji kaynak alanlarının kullanımı ile ilgili yatırımlardan bahsedilmekte olup, dava konusu termik santral üretimi ve yardımcı tesisleri yatırımı bu kapsamda olmadığından dava konusu işlemde bu yönüyle de hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Bu itibarla, davanın reddi yolundaki ... İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi... İdari Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1. Davacının temyiz isteminin KABULÜNE, 2. Davanın reddine ilişkin ... İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ...tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA, 3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi...İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 06/05/2024 tarihinde oy birliğiyle kesin olarak karar verildi.