Danıştay Dava Dairesi · E. 2021/1869 · K. 2024/1381

Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2021/1869 E.  ,  2024/1381 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y SEKİZİNCİ DAİRE Esas No : 2021/1869 Karar No : 2024/1381 TEMYİZ EDEN (DAVALI): … Büyükşehir Belediye Başkanlığı VEKİLİ: Av. … KARŞI TARAF (DAVACI): … VEKİLİ: Av. … İSTEMİN KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … gün ve E:…, K:… sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ: Dava konusu istem: Bursa Ova Akça-Alaşar güzergahında ticari tahditli minibüsü ile yolcu taşımacılığı yapan davacı tarafından, Bursa Büyükşehir Belediyesi Ulaşım Koordinasyon Merkezi'nin … tarih ve … sayılı kararın (f) bendinde yer alan "17/B hat numarası ile Ova Akça - Şereküstü arasında toplu taşıma hattı oluşturulmasına" ilişkin kısmının iptali istenilmiştir. İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; dava konusu karar ile yeni bir otobüs hattı oluşturulduğu, davacının ise minibüs ile taşımacılık yaptığı, uyuşmazlığa konu kararın, bütünleşik bilet sisteminden gelen yolcu sayısı, yolcu profili (tam, indirimli, ücretsiz yolcu gibi), talep durumu, güzergah civarındaki yapılaşma, yoğunluk gibi parametrelerin analiz edilmesi neticesinde alındığı, diğer yandan, yeni kurulan bu hat ile özürlü kullanımına uygun, alçak tabanlı ve engelli rampalı araçlar ile engelli ve erişim güçlüğüne sahip vatandaşlara hizmet verilmesinin amaçlandığı, söz konusu güzergah civarında taşımacılık yapan minibüs ve taksi dolmuş hatlarının bütünleşik bilet sistemine entegre olmamaları, sadece nakit ödeme usulü ile çalıştıkları hususunun göz önünde bulundurulduğu ve yolcuların bütünleşik bilet sistemi kapsamında aktarmadan yararlanmalarının gözetildiği, ayrıca, davaya konu otobüs hattı ile yasal olarak ücretsiz ulaşım hakkına sahip olanların söz konusu mevkiide bu haklarını kullanabilmelerinin önünün açıldığı, bu haliyle, dava konusu işlemin kamu yararına ve hizmetin gereklerine uygun olduğu anlaşıldığından, hukuka aykırı bir yönünün bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: UKOME'nin büyükşehir belediye başkanınca, belediyenin ulaşım ve yatırımlarla ilgili daire ve işletmeleriyle bağlı kuruluşlarından en az şube müdürü seviyesinde görevlendireceği en fazla on kişiden oluşacağı, BURULAŞ'ın ise 5393 sayılı Kanunun 70. maddesine göre kurulan bir şirket olduğu ve Bursa Büyükşehir Belediyesine ait resmi internet sitesindeki Bursa Büyükşehir Belediyesi idari yapılanmasında da BURULAŞ'ın Belediyeye bağlı şirketler arasında sayıldığı, dolayısıyla BURULAŞ'ın mevzuatta sayılan UKOME toplantılarına katılacak kuruluşlar kapsamında olmadığı anlaşıldığından, BURULAŞ Genel Müdürünün UKOME'ye üye sıfatıyla katılımı ile tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle, istinaf talebinin kabulüne, ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının kaldırılmasına, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir. TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davalı idare tarafından, BURULAŞ A.Ş.'nin hisselerinin tamamının idarelerinin kontrolünde ve mülkiyetinde olduğu, %97 civarında hissesi idareleri adına kayıtlı olduğu, %3'lük hissesi ise hisselerinin tamamı idarelerine ait olan BESAŞ A.Ş. ve benzeri idareleri şirketlerinin olup, BURULAŞ A.Ş. hissedarları arasında idareleri ile ilişkisi olmayan hiçbir özel tüzel kişilik veya gerçek şahıs bulunmadığı, kamuya ait bir anonim şirket olduğu, bu nedenlerle BURULAŞ A.Ş. Genel Müdürünün UKOME'ye üye sıfatıyla katılımda hukuka aykırı bir durum bulunmadığı hususları ileri sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Savunma verilmemiştir. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE: MADDİ OLAY: Bursa Ovaakça-Alaşar güzergahında ticari tahditli minibüsü ile yolcu taşımacılığı yapan davacı tarafından, Bursa Büyükşehir Belediyesi Ulaşım Koordinasyon Merkezi'nin … tarih ve … sayılı kararın (f) bendinde yer alan "17/B hat numarası ile Ova Akça - Şereküstü arasında toplu taşıma hattı oluşturulmasına" ilişkin kısmının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 23/07/2004 tarihli ve 25531 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde, "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek" büyükşehir belediyesinin görevleri arasında sayılmış; Kanun'un "Ulaşım Hizmetleri" başlıklı 9. maddesinde, büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla, büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluş temsilcileri ile Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunun görevlendireceği ilgili odanın temsilcisinin katılacağı ulaşım koordinasyon merkezinin kurulacağı, koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin, İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği düzenlenmiş; 26. maddesinde ise, büyükşehir belediyesinin kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabileceği, genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını haiz personelin bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabileceği, büyükşehir belediyesinin, mülkiyeti veya tasarrufundaki hafriyat sahalarını, toplu ulaşım hizmetlerini, sosyal tesisler, büfe, otopark ve çay bahçelerini işletebileceği ya da bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının %50'sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin %50'sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle işletilmesini devredebileceği hükme bağlanmıştır. 15/06/2006 tarihli ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin "Ulaşım Koordinasyon Merkezi" başlıklı üçüncü kısmının “Kuruluş” kenar başlıklı 17. maddesinin 1. fıkrasında, (dava konusu işlem tarihindeki haliyle) UKOME'nin, büyükşehir belediye başkanı veya görevlendireceği kişinin başkanlığında; a) Büyükşehir belediye başkanınca, belediyenin ulaşım ve yatırımlarla ilgili daire ve işletmeleriyle bağlı kuruluşlarından en az şube müdürü seviyesinde görevlendireceği en fazla on bir kişinin, b) Milli Savunma Bakanlığı temsilcisinin, c) Jandarma Genel Komutanlığı temsilcisinin, ç) Emniyet Genel Müdürlüğü temsilcisinin, d) Sınırları içerisinde deniz bulunan büyükşehirlerde, Sahil Güvenlik Komutanlığı temsilcisinin, e) Sınırları içerisinde deniz ve içsu bulunan büyükşehirlerde Liman Başkanlığını, birden fazla Liman Başkanlığı bulunan büyükşehirlerde ise bu başkanlıkları temsilen görevlendirilecek temsilcinin, f) Karayolları Genel Müdürlüğü temsilcisinin, g) Devlet Demiryolları Genel Müdürlüğü temsilcisinin, ğ) Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü temsilcisinin, h) Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğü temsilcisinin, ı) Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü temsilcisinin, i) Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunun görevlendireceği ilgili odanın temsilcisinin, j) Kendi belediyelerini ilgilendiren ve belediyelerinin yetki alanı içerisinde oluşan ve o belediyenin sınırları içerisinde başlayıp biten ulaşım konularında ilçe ve ilk kademe belediye başkanları veya görevlendirecekleri bir üyenin katılımından oluşacağı; 2. fıkrasında, UKOME toplantılarına ayrıca, gündemdeki konularla ilgili üye olarak belirlenmeyen ulaşım sektörü ile ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından ihtisas meslek odalarının temsilcilerinin de oy hakkı olmaksızın davet edilerek görüşlerinin alınacağı; 3. fıkrasında, büyükşehir belediyesinin öteki birim başkanları ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, üniversiteler, ilgili vakıf ve dernek temsilcilerinin görev alanlarına giren konularda, oy hakkı olmaksızın görüşleri alınmak üzere toplantılara davet edilebileceği; "Toplantı" kenar başlıklı 19. maddesinin 1. fıkrasında ise, UKOME'nin büyükşehir belediye başkanının veya görevlendireceği kişinin başkanlığında, 17. maddede belirtilen üyelerle önceden kararlaştırılan tarih ve yerde toplanacağı; "Toplantı usulü" kenar başlıklı 20. maddesinde, UKOME toplantılarının, bu Yönetmeliğin 17. maddesinde sayılan üyelerin salt çoğunluğunun katılımı ile başkan tarafından açılacağı, mazereti olan üyenin yerine kurumları tarafından görevlendirilecek bir üst düzey yetkilinin toplantıya katılacağı, oylamaların açık oylama şeklinde yapılacağı, kararların toplantıya katılanların salt çoğunluğu ile alınacağı, oyların eşitliği halinde başkanın kullandığı oy yönünde çoğunluğun sağlanmış sayılacağı ve kararlarda çekimser oy kullanılamayacağı hükmüne yer verilmiştir. Anılan Yönetmeliğin,"Ulaşım hizmetlerine ilişkin işlemler" kenar başlıklı 28. maddesinin 2. fıkrasında ise, "Taksi, dolmuş, minibüs ve umum servis araçları ile toplu taşım araçlarının tahsis süreleri, ticari plaka sayıları ile bu plakaların verilmesine ilişkin usul, esas ve devir ücretleri UKOME’ce tespit edilir." hükmüne yer verilmiştir. Öte yandan, 13/07/2005 tarihli ve 25874 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 70. maddesinde, belediyenin kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usûllere göre şirket kurabileceği; 71. maddesinde ise belediyenin, özel gelir ve gideri bulunan hizmetlerini İçişleri Bakanlığı'nın izniyle bütçe içinde işletme kurarak yapabileceği hükme bağlanmıştır. 08/03/2011 tarihli ve 27868 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve il özel idaresi, belediye ve büyükşehir belediyesi bütçesi içinde oluşturulacak işletmelerin, kuruluş ve işleyişine dair usul ve esasları düzenleyen Mahalli İdareler Bütçe İçi İşletme Yönetmeliği'nin 3. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde 'İşletme', "Mahalli idarenin görev ve sorumluluk kapsamında bulunan özel gelir ve giderleri olan hizmetleriyle ilgili olarak İçişleri Bakanlığı izni ile kurulan bütçe içi işletmeler" şeklinde tanımlanmış; 4. maddesinde ise, işletmenin, büyükşehir belediyelerinde, İşletme ve İştirakler Daire Başkanlığı veya Şube Müdürlüğü; diğer belediyelerde ise, İşletme Müdürlüğü veya İşletme ve İştirakler Müdürlüğü şeklinde ayrı bir hizmet birimi olarak kurulabileceği gibi, mevcut bir hizmet birimi içinde de kurulabileceği hükmüne yer verilerek işletmenin mahalli idare teşkilat yapısındaki yeri belirlenmiştir. Bununla birlikte; Büyükşehir Belediyeleri, İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bunların Bağlı Kuruluşlarının Borçlarına Karşılık Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilat Toplamı Üzerinden Ayrılacak Paylardan Yapılacak Kesintilere İlişkin Esaslar Hakkındaki 15/03/2010 günlü, 2010/238 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'nın 3. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, 'Bağlı Kuruluş', "Büyükşehir belediyeleri, il belediyeleri, ilçe belediyeleri ve belde belediyelerine bağlı müstakil bütçeli ve kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlar" şeklinde tanımlanmış; 22/02/2007 tarihli ve 26442 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmeliğin Ek-1 kısmında yer alan tasnif cetvellerinde, belediye ve bağlı kuruluşları ile mahalli idare birlikleri, hukuki durumları ve hizmet özelliklerine göre altı ana gruba, gruplar da kendi içerisinde alt gruplara ayrılmış; (E) Grubunda yer alan "Belediye Bağlı Kuruluşları" cetvelinde ise, büyükşehir su ve kanalizasyon idareleri ile İzmir Elektrik Su Havagazı Otobüs ve Troleybüs Genel Müdürlüğü (ESHOT), Ankara Elektrik ve Havagazı İşletme Müessesesi Genel Müdürlüğü (EGO) ve İstanbul Elektrik Tramvay ve Tünel İşletmeleri Genel Müdürlüğü (İETT) yer almıştır. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Uyuşmazlıkta, iptali istenilen UKOME kararının alındığı 28/06/2019 günlü toplantıya Bursa Ulaşım Toplu Taşım İşletmeciliği Turizm Sanayi ve Ticaret A.Ş. (BURULAŞ) Genel Müdürü'nün de katıldığı görülmekte olup, bu durumun hukuki etkisinin öncelikle irdelenmesi gerekmektedir. Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; UKOME'ye büyükşehir belediyesini temsilen belediyenin ulaşım ve yatırımlarla ilgili daire ve işletmeleriyle bağlı kuruluşlarından en az şube müdürü seviyesinde en fazla on bir kişinin katılacağı, bahsi geçen “işletme” kavramının, büyükşehir belediyesi bütçesi içinde kurulan ve ayrı tüzelkişiliği bulunmayan bir yapıyı; bağlı kuruluşun ise, büyükşehir belediyesine bağlı, ayrı bütçeli ve kamu tüzel kişiliğine haiz bir yapıyı ifade ettiği; BURULAŞ'ın ise, Bursa Büyükşehir Belediyesi'nce 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 70. maddesine göre 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümleri doğrultusunda kurulmuş özel hukuk tüzel kişiliğine haiz bir anonim şirket olduğu, dolayısıyla BURULAŞ'ın mevzuatta sayılan UKOME toplantılarına katılacak kuruluşlar kapsamında olmadığı anlaşılmaktadır. Şekil unsurundaki mevcut sakatlığın işleme etkisi irdelendiğinde ise; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun idari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı başlığını taşıyan 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından iptal davası açılabileceği öngörülmüş, idare hukukunda da idari işlemin hukuka uygunluk denetiminde şekil sakatlığı bir iptal nedeni olarak kabul edilmiştir. Danıştay içtihatları ve idare hukuku doktrininde ise, şekil sakatlıkları birincil derecede şekil sakatlıkları ve ikincil derecede şekil sakatlığı olarak tanımlanmış, diğer bir deyişle esasa müessir şekil sakatlıkları ve esasa müessir olmayan şekil sakatlıkları olarak da ifade edilmiştir. Buna göre esasa etkili olmayan şekil sakatlıkları tek başına işlemin iptalini sağlayacak kuvvette görülmemiştir. Bu haliyle, işlemin şekil unsuru üzerindeki yargısal denetimde, şekil unsurundaki aykırılık halinin işlem üzerindeki hukuki etkisine bakılması gerekmektedir. Bakılan uyuşmazlıkta; hisselerinin %96,7'si Bursa Büyükşehir Belediyesi'ne geri kalan hisseleri ise Bursa Büyükşehir Belediyesi'nin en büyük hissedarı olduğu şirketlere ait olup raylı, raysız yeraltı ve yerüstü her türlü kara, deniz, göl ve hava ulaşımı ve taşımacılığı hizmetlerini yapmak, yaptırmak, işletmek ve işlettirmek veya bu hizmetlere katkıda bulunmak amacıyla kurulan BURULAŞ'ın yukarıda değinildiği üzere UKOME'nin oluşumunda yer almadığı görülmekte ise de, dava konusu kararın alındığı 28/06/2019 tarihli UKOME toplantısında, Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin 17. maddesinde sayılan üyelerle Yönetmeliğin 20. maddesinde öngörülen toplantı ve karar yeter sayısına ulaşıldığından ve şirket temsilcisi tarafından kullanılan bir oy'un, oybirliği ile alınan kararın sonucunu değiştirmeyeceğinden, bu durumun dava konusu işlemin iptalini gerektirecek esaslı bir şekil noksanlığı olmadığı sonucuna ulaşılmıştır. Bu durumda; dava konusu UKOME kararında asli şekil sakatlığı bulunmadığı anlaşılmış olup, işin esası incelenmek suretiyle bir karar verilmek üzere temyize konu kararın bozulması gerekmektedir. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine uygun bulunan temyiz isteminin kabulüne, 2. … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … gün ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA, 3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın yukarıda belirtilen Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 4. Kesin olarak, 13/03/2024 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi. KARŞI OY : (X)- Dava; Bursa Ova Akça-Alaşar güzergahında ticari tahditli minibüsü ile yolcu taşımacılığı yapan davacı tarafından, Bursa Büyükşehir Belediyesi Ulaşım Koordinasyon Merkezi'nin … tarih ve … sayılı kararın (f) bendinde yer alan "17/B hat numarası ile Ovaakça - Şereküstü arasında toplu taşıma hattı oluşturulmasına" ilişkin kısmının iptali istemiyle açılmıştır. Dava konusu UKOME kararının alındığı 28/06/2019 günlü toplantıya Bursa Ulaşım Toplu Taşım İşletmeciliği Turizm Sanayi ve Ticaret A.Ş. (BURULAŞ) Genel Müdürü'nün de UKOME Kurul üyesi sıfatıyla katıldığı görülmektedir. Anayasa’nın 127. maddesinde kabul edildiği üzere belediyeler kamu tüzel kişiliğine haiz olup ilgili mevzuatta belediyelere yüklenen görevlerin yerine getirebilmesi için, önemli hak ve yetkiler verilmiş, kamusal ayrıcalıklar tanınmıştır. Belediyeler tarafından kurulan veya ortak olunan şirketler ise, Türk Ticaret Kanunu hükümlerine tabi sermaye şirketleri olup belediyelerin tüzel kişiliğinden ayrı ve bağımsız özel hukuk tüzel kişileridir. Belediyelerin kurdukları veya ortak oldukları ticaret şirketlerine, kamu tüzel kişiliği kazandıran herhangi bir kanun hükmü bulunmadığı gibi, bu şirketlere kamusal yetki ve ayrıcalıklar da tanınmamıştır. Dolayısıyla, söz konusu şirketleri “kamu tüzel kişisi” ya da “kamu kurum ve kuruluşu” olarak nitelendirmek mümkün değildir. Diğer taraftan, 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, iktisadi devlet teşekkülleri ile kamu iktisadi kuruluşlarını ve bunların müesseselerini, bağlı ortaklıklarını ve iştiraklerini kapsamaktadır. Kanun Hükmünde Kararname’nin 2. maddesinin birinci bendinde “Kamu iktisadi teşebbüsü "Teşebbüs"; iktisadi devlet teşekkülü ile kamu iktisadi kuruluşunun ortak adıdır.”; ikinci bendinde “İktisadi devlet teşekkülü "Teşekkül"; sermayesinin tamamı devlete ait, iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere kurulan, kamu iktisadi teşebbüsüdür.”; üçüncü bendinde “Kamu İktisadî Kuruluşu "Kuruluş"; sermayesinin tamamı Devlete ait olup, tekel niteliğindeki mal ve hizmetleri kamu yararı gözeterek üretmek ve pazarlamak üzere kurulan ve gördüğü bu kamu hizmeti dolayısıyla ürettiği mal ve hizmetler imtiyaz sayılan kamu iktisadî teşebbüsüdür.” tanımlamalarına yer verilmiştir. Bu tanımlamalarla sabit olduğu üzere, kamu iktisadi teşebbüslerinin sermayesi Devlete aittir. Belediyeler ise, Devlet tüzel kişiliğinden ayrı bir tüzel kişiliğe sahiptir. Dolayısıyla belediyelerin hissedarı oldukları şirketler, 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamında olmayıp, kamu iktisadi teşebbüsü olarak da nitelendirilemeyecektir. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil,sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan dava olarak tanımlanan iptal davalarındaki "şekil unsuru"; idari işlem kesin nitelik kazanıncaya, yani yürütülmesi zorunlu hale (icrai) gelinceye kadar idarece izlenmesi ve uyulması gereken yol, yöntem, hazırlık çalışmalarını ve incelemeleri kapsar. İdari işlemlerin belli şekil ve usul kurallarına bağlı tutulmasının amacı yönetilenlere güvence sağlamaktır. İdari işlemlerin bağlı olduğu şekil yasa ve düzenleyici tasarruflarda da gösterilir. 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 9. maddesinde, büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla, büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluş temsilcileri ile Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunun görevlendireceği ilgili odanın temsilcisinin katılacağı ulaşım koordinasyon merkezinin kurulacağı, kendi belediyesini ilgilendiren konuların görüşülmesinde ilçe belediye başkanlarının koordinasyon merkezlerine üye olarak katılacağı, koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin, İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği öngörülmüştür. Bu durumda, maddenin mevcut halinin Ulaşım Koordinasyon Merkezi'nin çalışmalarına kamu kurum ve kuruluşlarının temsilcilerinin katılabilmesine imkan verdiği, söz konusu hizmetleri fiilen yerine getiren kuruluşların özel hukuk tüzel kişisi olması halinde dahi çalışmalara bu tüzel kişi temsilcilerinin katılmasına olanak vermediği açıktır. Bununla birlikte, Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin UKOME'nin kuruluşunu düzenleyen 17/1-a bendinde yer alan "UKOME'nin Büyükşehir belediye başkanınca, belediyenin ulaşım ve yatırımlarla ilgili daire ve işletmeleriyle bağlı kuruluşlarından en az şube müdürü seviyesinde görevlendireceği en fazla on bir kişiden oluşacağı"na yönelik hükümde bahsi geçen “işletme” kavramı, bütçe içinde kurulan ve ayrı tüzelkişiliği bulunmayan bir yapıyı, bağlı kuruluş ise belediyeye bağlı, kanunla kurulan, ayrı bütçeli ve kamu tüzelkişiliğine haiz bir yapıyı ifade ederken, “şirket” kavramı bütçe dışındaki bağımsız bir yapıyı ifade etmekte olup belediye bütçesi dışında ayrı bütçeye sahip olan, bazı yerel hizmetlerin yürütülmesi amacıyla belediyelerce kurulan ya da yönetiminin çoğunda söz sahibi olmak kaydıyla belediyece ortak olunan özel hukuk tüzel kişiğine haiz belediye şirketlerinin anılan maddede yer alan "işletme" veya "bağlı kuruluş" kapsamında değerlendirilemeyeceği de açıktır. Bu haliyle, 5393 sayılı Kanun'un 70. maddesine göre kurulan bir şirket olan BURULAŞ'ın mevzuatta sayılan UKOME toplantılarına katılacak kuruluşlar arasında yer almadığı sonucuna ulaşılmaktadır. Davaya konu UKOME kararının niteliği ve yukarıda belirtilen şekil sakatlığının kararı ne şekilde etkilediği hususuna gelince; Davaya konu edilen UKOME kararı, birden fazla iradenin bir araya gelerek, idari organ adına iradenin açıklanmasıyla oluşan kollektif işlem niteliğindedir. Kollektif işlemler bir idari organ ya da kurulda söz sahibi durumundaki birden fazla kişinin, aynı konuda ve aynı amaçla belirli bir hukuki sonuç yaratmak için idari organ ya da kurul adına açıkladıkları ve tek yanlı bir irade sonucunda oluşarak hüküm ifade ederler. (Dr.Celal Erkut-İdari İşlemin Kimliği) Bakılan uyuşmazlıkta; UKOME'nin oluşumuna BURULAŞ temsilcisinin katılması halinin, tali bir şekil noksanı olduğu ve bu haliyle kararı sakatlamayacağı ileri sürülebilir ise de; birden çok iradenin katılımıyla oluşan kararların, kurulu oluşturanlarca ortaya konulan görüş ve karşı görüşlerin tartışılması sonucunda oluşması; bu kararlarda, kişiler kendi nam ve hesaplarına değil, mensubu oldukları idari organ adına iradelerini açıkladıklarından kurulu oluşturan üyelerin ayrı ayrı açıkladıkları iradelerinin, hukuk düzeninde Kurul'un iradesi şeklinde, bir bütün olarak ve tek bir irade altında hukuksal değer kazanması ve bu iradenin oluşumuna yasal düzenleme ile kamu kurum ve kuruluşlarının temsilcilerinin katılmasının zorunlu bir unsur olarak öngörülmüş olması gözetildiğinde, BURULAŞ Genel Müdürü'nün UKOME'ye Kurul üyesi sıfatıyla katılımının kararı sakatlayan asli şekil sakatlığı olarak değerlendirilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmaktadır. Bu durumda, ilgili Yasa ve Yönetmelik hükümlerine uygun olarak oluşmayan kurul tarafından alınan kararda şekil yönünden hukuka uyarlık bulunmamakta olup, Bölge İdare Mahkemesince verilen kararın, yukarıda belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği görüşüyle çoğunluk kararına katılmıyorum.