Danıştay Kararı · E. 2021/3258 · K. 2024/2252

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2021/3258 E.  ,  2024/2252 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONUNCU DAİRE Esas No : 2021/3258 Karar No : 2024/2252 DAVACI : ... Yatılı Bakım Merkezi Danışmanlık Eğitim Rehabilitasyon Hizmetleri Tic. Ltd. Şti. VEKİLİ : Av. ... DAVALILAR : 1- ... Bakanlığı VEKİLİ : Huk. Müş. Av. ... 2- .... Valiliği VEKİLİ : Av. ... DAVANIN KONUSU: Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı (Mülga Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı) Engelli ve Yaşlı Hizmetleri Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... sayılı, "Özel Bakım Merkezlerinde Kalite Yönetimi ve Hizmet Standartları ile Erişilebilirlik Belgesi Hk." konulu Genelgesinin tamamının ve bu Genelgenin bütün özel bakım merkezi müdürlüklerine bildirilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Bursa Valiliği işleminin iptaline karar verilmesi istenilmektedir. DAVACININ İDDİALARI : 2828 sayılı Sosyal Hizmetler Kanunu'nun 34. maddesine göre özel bakım merkezlerinin kalite yönetimi ve hizmet standartları ile teşvik şartlarının yönetmelikle düzenlenmesi gerekirken genelge ile düzenlenmesinin hukuka aykırı olduğu ve bu nedenle dava konusu Genelgenin tamamının iptali gerektiği, dava konusu Genelgede halen faaliyetine devam eden ve TS EN ISO 9001:2015 KYS Belgesine sahip olan merkezlere 31/12/2021 tarihine kadar teşvik ödemesi yapılacağı, teşvik ödemesi için 31/12/2021 tarihine kadar TS EN ISO 9001:2015 KYS Belgesine ek olarak erişilebilirlik mevzuatına uygunluğu komisyonca belirlenerek Valilik tarafından verilen Erişilebilirlik Belgesinin de alınması gerektiği, 31/12/2021 tarihinden sonra TS EN ISO 9001:2015 KYS Belgesi ve Erişilebilirlik Belgesi bulunmayan merkezlere teşvik ödemesi yapılmayacağı kuralına yer verildiği, oysa Engelli Bireylere Yönelik Özel Bakım Merkezleri Yönetmeliği'nin “Merkez binaları” başlıklı Geçici 2. maddesi uyarınca dava konusu Genelge yürürlüğe girmeden önce açılmış olan özel bakım merkezleri için teşvik şartı olarak erişilebilirlik belgesinin aranamayacağı, erişilebilirlik belgesi şartının yeni yapılacak binalar için aranacak bir husus olduğu, Devlet kurumları dahil uzun yıllardır bu alanda hizmet veren bakım merkezlerinin erişilebilirlik koşullarını taşıyabilmelerinin imkansız olduğu, söz konusu belgenin bakım merkezine dışarıdan gelecek ziyaretçilere ilişkin olduğu, hizmet verilen engel grubuna ve yönetmeliğe göre binanın koşullarının oluşturulduğu, bu aşamadan sonra hizmetin esasıyla ilgili olmayan bir konuda erişilebilirlik belgesinin teşvik verilmesi için şart koşulmasının hukuka aykırı olduğu, yeni açılan merkezlerin Bakanlık tarafından onaylanmış olan güncel doküman üzerinden belgelendirme işlemlerini yürütmesinin zorunlu olduğu şeklindeki düzenlemenin hukuka aykırı olduğu, zira Genelge eki CD içerisindeki kayıtların 2017 yılına ait olduğu, davalı idarenin kalite yönetim sisteminin mantığına aykırı olarak süreci beş yıl geriye götürerek TS EN ISO 9001:2015 kalite yönetim belgesini verenlerin uygunsuz olarak değerlendirmesinin hukuka aykırı olduğu, TS EN ISO 9001:2015 kalite yönetim sisteminin gelişen değişen mantığının aksine bu sistemi eski dokümanlarla sabitlemesinin ilerlemenin önünü keseceği, kalite sisteminin asıl odağının Özel Engelli Bakım Merkezi kuruluşları olduğu, bu kuruluşların kalite yönetim sisteminin odağının da müşteri diye tarif edilen engelliler olduğu, davalı idarenin kuruluşun kar ve zararını da etkileyen süreçlere kadar kuruluşların kalite yönetim sistemlerini yönetmeyi planlaması ve bu yönde genelge düzenlemesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir. DAVALILARIN SAVUNMALARI : Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı tarafından; Dava konusu Genelgenin, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile tanınan görev ve yetkiler uyarınca yayımlandığı, 5378 sayılı Engelliler Hakkında Kanun'da umuma açık hizmet veren her türlü yapının bu Kanunun yürürlüğe girdiği 07/07/2005 tarihinden itibaren sekiz yıl içinde engellilerin erişebilirliğine uygun duruma getirileceği kuralına yer verildiği, söz konusu sürenin 07/07/2013 tarihinde dolduğu, 20/07/2013 tarih ve 28713 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Erişilebilirlik İzleme ve Denetleme Yönetmeliği ile umuma açık hizmet veren her türlü yapılar ve açık alanlar ile toplu taşıma araçlarında erişilebilirliğin sağlanıp sağlanmadığının kurulan komisyonlar eliyle denetleneceğinin düzenlendiği, özel bakım merkezlerinin de Engelli Bireylere Yönelik Özel Bakım Merkezleri Yönetmeliği çerçevesinde umuma açık olarak engelli bireylere hizmet verdiği dikkate alındığında bu merkezlerin hizmet binalarının erişilebilirlik standartlarına uygun olarak faaliyet göstermesi gerektiği, 04/11/2016 tarih ve 29878 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Engelli Bireylere Yönelik Özel Bakım Merkezleri Yönetmeliği'nin 7. maddesi uyarınca halihazırda hizmet vermekte olan ve yeni açılacak özel bakım merkezlerinin tümünün hizmet binalarının erişilebilirlik standartlarına uygun olması gerektiği, dava konusu Genelge ile özel bakım merkezlerine yapılacak teşvik ödemesi için erişilebilirlik belgesi alınması şartı getirilerek engellilerin hizmet aldığı bakım merkezlerinde toplumsal hayata katılımlarının sağlanmasının ve bakım merkezinin engelli bireylere verdiği hizmetin kalitesinin artırılmasının amaçlandığı, erişilebilirlik belgesine sahip olan merkezlerde engellilerin merkez içerisinde bağımsız hareket etme imkânına sahip olduğu, aynı zamanda bir afet anında tahliyelerinin de kolaylaşacağı savunulmaktadır. Bursa Valiliği tarafından; usul yönünden, Valilikçe tesis edilen işlemin bildirim işlemi olduğu, yeni bir hukuki işlem tesisi niteliğinde olmadığı, bu nedenle idarelerinin hasım mevkiinden çıkarılması gerektiği; esas yönünden, dava konusu Genelgenin, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Bakanlığa tanınan görev ve yetkiler uyarınca yayımlandığı, özel bakım merkezlerinin de umuma açık hizmet verdiği dikkate alındığında bu merkezlerin hizmet binalarının erişilebilirlik standartlarına uygun olarak faaliyet göstermesinin zaruri olduğu ve aksinin kanuna aykırılık teşkil edeceği, dava konusu Genelgenin özel bakım merkezlerinde sunulan hizmetlerin kalite standartlarının geliştirilmesi, kalite yönetimi ve hizmet standartlarının belirlenmesi amacı ile Bakanlık tarafından günün gelişen ve değişen şartlarında özel bakım merkezlerinde sunulan hizmetlerin hedeflenen standartlara ulaşmasında engelli bireylerin yüksek yararı gözetilerek hazırlandığı, özel bakım merkezlerinin fiziki koşullarının iyileştirilmesi, hizmet sunumlarının standart hale getirilerek objektif olarak değerlendirilip denetlenebilir olmasını sağlayacak bir düzenleme olduğu savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: ... DÜŞÜNCESİ :.Dava konusu ... tarih ve ... sayılı, "Özel Bakım Merkezlerinde Kalite Yönetimi ve Hizmet Standartları ile Erişilebilirlik Belgesi" konulu Genelge bakımından, anılan Genelgenin ... tarih ve ... sayılı Genelge ile yürürlükten kaldırılmış olması nedeniyle konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı yönünde; ... tarih ve ... sayılı Bursa Valiliği işlemi bakımından ise, anılan işlemin dava konusu Genelgenin davacıya bildirimi mahiyeti taşıması ve idari davaya konu olabilecek kesin ve icrai bir niteliği bulunmaması nedeniyle esasının incelenmesine olanak bulunmadığı ve davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, gereği görüşüldü. MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ: 04/11/2016 tarih ve 29878 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Engelli Bireylere Yönelik Özel Bakım Merkezleri Yönetmeliği uyarınca özel bakım merkezlerinin kalite yönetimi ve hizmet standartları ile teşvik şartları, bu merkezlerde kullanılacak defter ve formlara dair usul ve esaslar, 07/06/2017 tarih ve 2017/06 sayılı Genelge ile belirlenmişken; dava konusu ... tarih ve ... sayılı, "Özel Bakım Merkezlerinde Kalite Yönetimi ve Hizmet Standartları ile Erişilebilirlik Belgesi Hk." konulu Genelge ile anılan Genelge yürürlükten kaldırılmış ve özel bakım merkezlerinde kalite yönetimi, hizmet standartları, erişilebilirlik belgesi ve teşvik şartları hususlarında yeni düzenlemeler yapılmıştır. Bursa Valiliği'nin ... tarih ve ... sayılı yazısı ile ... sayılı Genelgenin yürürlükten kaldırıldığı, dava konusu Genelgenin yürürlüğe konulduğu, yürürlükten kaldırılan Genelge kapsamında yürütülen bütün iş ve işlemlerin dava konusu Genelge hükümlerine göre yürütülmesi gerektiği hususları davacı ile birlikte Bursa ili genelindeki bütün özel bakım merkezi müdürlüklerine bildirilmiştir. Davacı tarafından; ... tarih ve... sayılı Genelgenin tamamının ve ... tarih ve ... sayılı Bursa Valiliği işleminin iptaline karar verilmesi istemiyle bakılan dava açılmıştır. İNCELEME VE GEREKÇE: USUL YÖNÜNDEN: 1-.Davalı Bursa Valiliği'nin Husumet İtirazının İncelenmesi: Davalı idarelerden Bursa Valiliği tarafından; husumet itirazında bulunulmuşsa da, davacı tarafından, ... tarih ve ... sayılı Bursa Valiliği işleminin de iptaline karar verilmesi talep edildiğinden davalı idarenin husumet itirazının yerinde olmadığı sonucuna varılmaktadır. 2-.Bursa Valiliği'nin Dava Konusu İşleminin İncelenmesi: 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. maddesinin (a) bendinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları idari dava türleri arasında sayılmış olup; aynı Kanun'un 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendinde, dava dilekçesinin dava konusu edilen işlemin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği; 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise, dava konusu edilen işlemin, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem niteliğinin bulunmaması durumunda davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır. İptal davasına konu edilebilecek idari işlemin icrai (yürütülebilir) nitelikte olduğundan söz edilebilmesi için ilgililerin hukuksal durumunu değiştirmesi, ilgilileri hukuksal yönden etkilemesi gerekmektedir. Aynı zamanda idari işlem "kesin" ve "nihai" nitelikte olmalıdır. Danıştay'ın yerleşik içtihatlarında, kesin ve yürütülmesi zorunlu, idari davaya konu edilebilecek işlemlerin; idarelerin kamu gücüne dayanarak, tek yanlı irade beyanıyla tesis ettikleri, hukuk düzeninde değişiklik yapan, başka bir deyişle ilgililerin hukukunu etkileyen işlemler olduğu kabul edilmektedir. Davacı tarafından iptali istenen ... tarih ve ... sayılı Bursa Valiliği yazısı incelendiğinde, anılan yazı ile davacıya...sayılı Genelgenin yürürlükten kaldırıldığı, dava konusu ... sayılı Genelgenin yürürlüğe konulduğu, yürürlükten kaldırılan Genelge kapsamında yürütülen bütün iş ve işlemlerin dava konusu Genelge hükümlerine göre yürütülmesi gerektiği hususlarının bildirildiği görülmektedir. Bu haliyle, anılan yazının bildirim mahiyeti taşıdığı, muhatabı olan özel bakım merkezi müdürlüklerinin hukukunda herhangi bir değişiklik yaratmadığı, bu haliyle idari davaya konu olabilecek kesin ve icrai bir niteliği bulunmadığı açık olup, ... tarih ve ... sayılı Bursa Valiliği işlemi yönünden davanın, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olmaması nedeniyle esasının incelenmesine hukuken olanak bulunmamaktadır. ESAS YÖNÜNDEN: Dava Konusu Genelgenin İncelenmesi: 04/11/2016 tarih ve 29878 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Engelli Bireylere Yönelik Özel Bakım Merkezleri Yönetmeliğinin "Hizmet içi eğitim, kalite standartları" başlıklı 39. maddesinin 2. fıkrasında, "Merkezlerin kalite yönetim ve hizmet standartları Bakanlık tarafından belirlenir."; "Teşvik" başlıklı 66. maddesinin dava konusu Genelgenin yayımlandığı tarihte yürürlükte olan halinde, "(1) Bakıma ihtiyacı olan engelli bireylerin yeterli yaşam standardına ulaştırılması, yaşam kaliteleri ile aldıkları hizmetlerin iyileştirilmesi, memnuniyet düzeylerinin artırılması ile yatılı özel bakım merkezlerinin personel, hizmet ve kalite standardının yükseltilmesi amacıyla, bu Yönetmeliğin 39 uncu maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen standartları sağlayan anılan merkezlere bakıma ihtiyacı olan her bir engelli birey için her ay 5251 gösterge rakamı ile memur aylık katsayısının çarpımı sonucu bulunacak tutarda teşvik verilir."; "Kalite yönetim ve hizmet standartlarına geçiş süresi" başlıklı Geçici 8. maddesinin 1. fıkrasında, "39 uncu maddenin ikinci fıkrasında belirtilen standartlar, Bakanlık tarafından bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden itibaren altı ay içinde belirlenir. Merkezler, Bakanlık tarafından belirlenen bu standartlara altı ay içinde uygunluk sağlamak zorundadır."; "Kalite yönetim ve hizmet standartlarına göre teşvik uygulanması" başlıklı Geçici 9. maddesinde ise, "Bu Yönetmeliğin yayımı tarihinde faaliyette bulunan yatılı özel bakım merkezlerine 39 uncu maddenin ikinci fıkrasında belirtilen standartları sağlayıncaya kadar teşvik ödemesi yapılır. Ancak, geçici 8 inci maddede belirlenen sürenin sonunda 39 uncu maddenin ikinci fıkrasında belirtilen standartları sağlayan merkezlere, 66 ncı madde hükümlerine göre teşvik ödemesine devam olunur." düzenlemeleri yer almaktadır. Dava konusu Genelge ile, Engelli Bireylere Yönelik Özel Bakım Merkezleri Yönetmeliğinin Geçici 8. ve 9. maddelerinde öngörülen teşvik uygulaması hükümleri uyarınca; halen faaliyetine devam eden ve TS EN ISO 9001:2015 KYS Belgesine sahip olan merkezlere 31/12/2021 tarihinden sonra teşvik ödemesinin devam ettirilebilmesi için, bu merkezler tarafından 31/12/2021 tarihine kadar 07/06/2017 tarih ve 2017/06 sayılı Genelgede belirtilen TS EN ISO 9001:2015 KYS Belgesine ek olarak erişilebilirlik mevzuatına uygunluğu komisyonca belirlenerek Valilik tarafından verilen Erişilebilirlik Belgesinin de alınması şartı getirilmiş, anılan tarihten sonra TS EN ISO 9001:2015 KYS Belgesi ve Erişilebilirlik Belgesi bulunmayan merkezlere teşvik ödemesi yapılmayacağı düzenlenmiş; 31/12/2021 tarihinde alınan Bakan oluru ile de Erişilebilirlik Belgesi alınmasına ilişkin süre 31/12/2022 tarihine kadar uzatılmıştır. 23/07/2022 tarih ve 31901 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Engelli Bireylere Yönelik Özel Bakım Merkezleri Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle 66. maddeye ek fıkralar eklenmiş ve bu ek fıkralarla dava konusu Genelgeden farklı olarak erişilebilirlik belgesi 66. maddenin 1. fıkrası kapsamında yapılan teşvik ödemesinin bir şartı olarak değil, 66. maddeye yeni eklenen 2. fıkra uyarınca yapılacak ilave teşvik ödemesinin bir şartı olarak düzenlenmiştir. Engelli Bireylere Yönelik Özel Bakım Merkezleri Yönetmeliğinde 23/07/2022 tarihinde yapılan değişiklikleri takiben davalı idarece yayımlanan ... tarih ve ... sayılı Genelgede; Yönetmeliğin 66. maddesinin 1. fıkrası kapsamında teşvik ödemesinin devam ettirilebilmesi için TS EN ISO 9001:2015 KYS Belgesine sahip olmak yeterli görülmüş, anılan madde kapsamında ana teşvik ödemesi yapılabilmesi için Erişilebilirlik Belgesi alınması şartına yer verilmemiş, Erişilebilirlik Belgesi 66. maddenin 2. fıkrası kapsamında yapılacak ilave teşviğin bir şartı olarak kabul edilmiş ve dava konusu Genelge yürürlükten kaldırılmıştır. Bu itibarla; ... tarih ve... sayılı Genelge ile gerek özel bakım merkezlerine yapılacak teşvik ödemelerine ilişkin olarak dava konusu Genelgede öngörülenden daha farklı bir yöntemin belirlenmiş olması gerekse de dava konusu Genelgenin tümüyle yürürlükten kaldırılmış olması nedeniyle ... tarih ve ... sayılı, "Özel Bakım Merkezlerinde Kalite Yönetimi ve Hizmet Standartları ile Erişilebilirlik Belgesi" konulu Genelge yönünden esasının incelenme olanağı kalmayan dava hakkında karar verilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır. Öte yandan, davacı tarafından dava dilekçesinde duruşma yapılması talebinde bulunulmuş ise de; dava konusu Genelgenin yürürlükten kaldırılmış olması ve ... tarih ve ... sayılı Bursa Valiliği yazısının idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olmaması nedenleriyle işin esasına geçilerek karar verilmesine olanak bulunmadığından, yargılamanın makul süre içinde yürütülmesini ve gereksiz gider yapılmamasını kapsayan Anayasa hükümleri ile usul ekonomisi ilkesi göz önüne alınarak duruşma yapılmasına gerek görülmemiştir. Nitekim Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 23/11/2020 tarih ve E:2019/2658, K:2020/2485 sayılı kararı da bu yöndedir. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1.... tarih ve .. sayılı Bursa Valiliği işlemi yönünden, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14/3-d ve 15/1-b maddeleri uyarınca idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olmaması nedeniyle DAVANIN İNCELENMEKSİZİN REDDİNE, 2. Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı (Mülga Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı) Engelli ve Yaşlı Hizmetleri Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... sayılı, "Özel Bakım Merkezlerinde Kalite Yönetimi ve Hizmet Standartları ile Erişilebilirlik Belgesi Hk." konulu Genelgesi yönünden konusu kalmayan dava hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA, 3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin 1/2'si olan ... TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına, 1/2'si olan ... TL'nin ise davalı idarelerden Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı'ndan alınarak davacıya verilmesine, 4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen 17.100,00 TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı'ndan alınarak davacıya verilmesine, 17.100,00 TL vekâlet ücretinin ise davacıdan alınarak davalı idarelerden Bursa Valiliği'ne verilmesine, 5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine, 6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 29/05/2024 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.