Danıştay Dava Dairesi · E. 2021/4678 · K. 2024/4792

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2021/4678 E.  ,  2024/4792 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONÜÇÜNCÜ DAİRE Esas No:2021/4678 Karar No:2024/4792 TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... VEKİLİ : Av. ... KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Kurulu VEKİLİ : Av. ... İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: Davacı tarafından, mülga Sermaye Piyasası Mevzuatı Çerçevesinde Gayrimenkul Değerleme Hizmeti Verecek Şirketler ile Bu Şirketlerin Kurulca Listeye Alınmalarına İlişkin Esaslar Hakkında Tebliğ ile Sermaye Piyasasında Faaliyette Bulunacak Gayrimenkul Değerleme Kuruluşları Hakkında Tebliğ’e aykırı davranıldığından bahisle davacının gayrimenkul değerleme lisansının 1 (bir) yıl süreyle iptal edilmesine dair ... tarih ve ... sayılı Sermaye Piyasası Kurulu (Kurul) kararının ilgili kısımlarının iptali istenilmektedir. İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; dava dilekçesinde, III-62.3 sayılı Tebliğ'de düzenlenen aynı anda birden fazla değerleme kuruluşunda görev yapmama yasağında iki değerleme kuruluşunun da Sermaye Piyasası Kanunu'na tabi olması gerektiği, buna karşın ... Mühendislik İnşaat Taahhüt Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti. (Armada)’nın 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanun'a tabi olmadığının ve tam zamanlılık ilkesinin tanımının 31/08/2019 tarihinde yürürlüğe giren Tebliğ ile yapıldığının iddia edildiği ancak söz konusu yasağın, yalnızca Kuruldan lisans almış gayrimenkul değerleme şirketlerinde geçerli olduğuna ilişkin bir daraltma yoluna gidilmediği, aynı anda istihdam edilme veya ortak olma yasağının, Kuruldan lisans almış olsun ya da olmasın her türlü gayrimenkul değerleme şirketini kapsadığı, mülga Seri:VIII, No:35 sayılı Tebliğ'de tam zamanlılık ilkesinin öneminin vurgulandığı, davacının bu yöndeki itirazlarının yerinde olmadığı; Bu itibarla, davacının lisanslı harita mühendislik bürosundaki faaliyetlerine son verdiğine ve söz konusu büronun kapatılmasına dair işlemlerin devam ettiğine dair verdiği beyanından sadece üç ay sonra 18/11/2016 tarihinde yeniden başka bir lisanslı harita mühendislik bürosu faaliyetine başladığı, Armada'nın tasfiye edilmesine yönelik genel kurul kararının noter onaylı suretinin Kurula iletilmesine rağmen, şirkette sorumlu değerleme uzmanı olarak görev aldığı zaman diliminde konusu gayrimenkul değerleme olan Armada'da 01/08/2019 tarihine kadar ortak ve temsile münferiden yetkili müdür olmaya devam ettiği, 2017, 2018 ve 2019 yıllarında Kurulun sermaye piyasasında gayrimenkul değerleme ile yetkili kuruluşlar listesinde yer alan başka değerleme şirketlerine de kendi adına değerleme hizmeti verdiği anlaşıldığından, 6362 sayılı Kanun’un 96. maddesinin ikinci fıkrası ve Lisanslama Tebliği’nin 18. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacıya ait gayrimenkul değerleme lisansının 1 (bir) yıl süre ile iptal edilmesine ilişkin Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir. TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, gayrimenkul değerleme şirketlerinin anonim şirket olarak tanımlandığı, Armada’nın limited şirketi olduğu, Kurulca yetkilendirilmeyen Armada’daki ortaklığının Kurul düzenlemeleri ihlal etmediği, Tebliğ’de daraltıcı düzenleme yapıldığı, tam zamanlılık ilkesinin daha sonra yürürlüğe giren Tebliğ düzenlemesiyle ortaya çıktığı, fiil tarihinde tam zamanlılık ilkesine yer verilmediği, suç ve cezaların geçmişe yürütülemeyeceği, 6362 sayılı Kanun’un 92. maddesindeki şartların oluşmadığı, Armada’daki çalışmasının Kurul tarafından uygun bulunduğu, 17/03/2015 tarihinden sonra sorumlu değerleme uzmanı olarak görev almadığı, Armada’nın tasfiyesinin hukuki imkansızlık nedeniyle gerçekleştirilemediği, temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, ortak olmama yasağı kapsamında Kurul’dan izin alıp almamaya göre bir ayrım yapılmadığı, davacının sorumlu değerleme uzmanı olarak ...’ta çalıştığı, sorumlu değerleme uzmanı ile değerleme uzmanı bakımından tam zamanlılık ilkesinde bir ayrım yapılmadığı, mülga Tebliğ’de sorumlu değerleme uzmanının tanımında tam zamanlı olarak istihdam edildiğinin belirtildiği, tam zamanlılık ilkesinin her zaman uygulandığı, dava konusu Kurul kararı ile temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararlarının hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE : MADDİ OLAY : Dava dışı ... Değerleme Anonim Şirketi’nin (...) Kurul uzmanlarınca incelenmesi sonucunda, ... tarih ve ... sayılı İnceleme Raporu düzenlenmiştir. Anılan İnceleme Raporu’ndaki tespitler uyarınca; Davacının, mülga Sermaye Piyasası Mevzuatı Çerçevesinde Gayrimenkul Değerleme Hizmeti Verecek Şirketler ile Bu Şirketlerin Kurulca Listeye Alınmalarına İlişkin Esaslar Hakkında Tebliği’nin 15. maddesi ile 4. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendi ve Sermaye Piyasasında Faaliyette Bulunacak Gayrimenkul Değerleme Kuruluşları Hakkında Tebliği’nin 12. maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları ile 4. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi, 14. maddesi ve Geçici 1. maddesi aykırı davranıldığından bahisle 6362 sayılı Kanun’un 92. maddesi ile Sermaye Piyasasında Faaliyette Bulunanlar İçin Lisanslama ve Sicil Tutmaya İlişkin Esaslar Hakkında Tebliğ’in 18. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının gayrimenkul değerleme lisansının 1 (bir) yıl süreyle iptal edilmesine ... tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla karar verilmiştir. Bunun üzerine, anılan Kurul kararının ilgili kısımlarının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde, "(1)Bu Kanunun amacı; sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesidir."; 96. maddesinde, "(1) Kurul, sermaye piyasası kurumlarının mevzuat, Kurulca belirlenen standartlar, esas sözleşme ve fon iç tüzüğü hükümlerine aykırı faaliyetlerinin tespit edilmesi hâlinde; ilgililerden aykırılıkların Kurulca belirlenen bir sürede giderilmesini ve kanuna, işletme amaç ve ilkelerine uygunluğun sağlanmasını istemeye ya da doğrudan bu kurumların faaliyetlerinin kapsamını sınırlandırmaya veya geçici olarak durdurmaya, tamamen veya belirli sermaye piyasası faaliyetleri itibarıyla yetkilerini iptal etmeye ya da öngöreceği diğer her türlü tedbiri almaya yetkilidir. (2) Kurul, hukuka aykırı faaliyet veya işlemlerde sorumluluğu tespit edilen yöneticilerin ve çalışanların sahip oldukları lisansları geçici veya sürekli olarak iptal etmeye, haklarında suç duyurusunda bulunulması kararından itibaren yargılama sonuçlanıncaya kadar imza yetkilerini sınırlandırmaya veya kaldırmaya, hukuka aykırılıkta veya gerçekleştirilen işlemlerde sorumluluğu mahkeme kararıyla tespit edilen yönetim kurulu üyelerini görevden almaya ve yapılacak ilk genel kurul toplantısına kadar yerlerine yenilerini atamaya yetkilidir. Banka yönetim kurulu üyelerinin görevden alınması yönünde işlem tesis edilmeden önce Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu'nun görüşü alınır." kuralı yer almaktadır. Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan haliyle, 14/08/2014 tarih ve 29088 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sermaye Piyasasında Faaliyette Bulunanlar İçin Lisanslama ve Sicil Tutmaya İlişkin Esaslar Hakkında Tebliğ'in (VII-128.7) 1. maddesinde, "(1) Bu Tebliğin amacı, sermaye piyasası kurumlarında ve halka açık ortaklıklarda çalışanların mesleki yeterliliklerini, bilgi ve becerilerini tespit etmek amacıyla yapılacak sınavlara, bu sınavlar sonucunda verilecek lisanslara, lisanslarla ilgili düzenlenecek eğitim programlarına ve lisanslı personelin sicilinin tutulmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir."; 2. maddesinde, "(1) Bu Tebliğ, Kanunda belirtilen sermaye piyasası kurumlarında ve halka açık ortaklıklarda çalışan belirli unvan veya niteliklere sahip kişileri kapsar."; 4. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde, "(1) Bu Tebliğde geçen; (...) f) Lisans: Sınavlarda başarılı olunması ve diğer lisans alma koşullarının sağlanması halinde ilgili faaliyet alanı itibarıyla SPL tarafından verilen mesleki yeterliliği gösterir belgeyi, (...) ifade eder."; 7. maddesinde, "(1) Belirli bir lisansın alınabilmesi için belirlenmiş okul düzeyinde mezuniyet şartının sağlanması ve ilgili lisans sınavında başarılı olunması gerekmektedir. (2) Sermaye Piyasası Faaliyetleri Düzey 1 Lisansı ve Konut Değerleme Lisansı için en az 2 yıllık yükseköğretim düzeyinde, diğer tüm lisanslar için ise en az 4 yıllık yükseköğretim düzeyinde eğitim alınmış olması gerekmektedir."; 18. maddesinde, "(1) Zamanı geldiği hâlde lisans yenileme eğitimlerine katılmayanların lisansı askıya alınır. Lisansı askıya alınanlar lisans konusu faaliyette bulunamazlar. Yenileme eğitimlerine katılmak suretiyle askıya alınan lisans tekrar geçerli hâle getirilir. (2) Lisanslı kişilerin Kanuna, Kanuna dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formlara ve Kurulca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket ettiklerinin tespit edilmesi hâlinde lisanslarının geçici veya sürekli olarak iptal edilmesine ilişkin esaslar Kurul tarafından belirlenir." kurallarına yer verilmiştir. Sermaye Piyasasında Faaliyette Bulunacak Gayrimenkul Değerleme Kuruluşları Hakkında Tebliğinin 1. maddesinin 1. ve 2. fıkrasında, “(1) Bu Tebliğin amacı, sermaye piyasasında faaliyette bulunacak gayrimenkul değerleme kuruluşlarının yetkilendirilmesine, faaliyetlerine ve yetkilerinin kaldırılmasına ilişkin esasları düzenlemektir. (2) Sermaye piyasasında gayrimenkul değerleme faaliyeti; sermaye piyasası mevzuatına tabi ortaklıklar, ihraççılar ve sermaye piyasası kurumlarının, sermaye piyasası mevzuatı kapsamındaki işlemlerine konu olan gayrimenkullerin, gayrimenkul projelerinin veya gayrimenkullere bağlı hak ve faydaların belli bir tarihteki muhtemel değerinin Kurul düzenlemeleri ve Kurulca kabul edilen değerleme standartları çerçevesinde bağımsız ve tarafsız olarak takdir edilmesini ifade eder.” 31/08/2019 tarih ve 30874 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sermaye Piyasasında Faaliyette Bulunacak Gayrimenkul Değerleme Kuruluşları Hakkında Tebliği'nin (III-62.3) 1. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasında, "(1) Bu Tebliğin amacı, sermaye piyasasında faaliyette bulunacak gayrimenkul değerleme kuruluşlarının yetkilendirilmesine, faaliyetlerine ve yetkilerinin kaldırılmasına ilişkin esasları düzenlemektir. (2) Sermaye piyasasında gayrimenkul değerleme faaliyeti; sermaye piyasası mevzuatına tabi ortaklıklar, ihraççılar ve sermaye piyasası kurumlarının, sermaye piyasası mevzuatı kapsamındaki işlemlerine konu olan gayrimenkullerin, gayrimenkul projelerinin veya gayrimenkullere bağlı hak ve faydaların belli bir tarihteki muhtemel değerinin Kurul düzenlemeleri ve Kurulca kabul edilen değerleme standartları çerçevesinde bağımsız ve tarafsız olarak takdir edilmesini ifade eder."; 3. maddesinin birinci fırkasının (ç) ve (ğ) bentlerinde, "(1) Bu Tebliğde geçen; (...) ç) Gayrimenkul Değerleme Uzmanı: Gayrimenkul değerleme kuruluşu tarafından değerleme kadrosunda gayrimenkul değerlemesi yapmak üzere tam zamanlı olarak istihdam edilen veya sözleşme imzalamak suretiyle kuruluşa dışarıdan değerleme hizmeti sağlayan, asgari 4 yıllık üniversite mezunu, gayrimenkul değerlemesi alanında en az 3 yıllık tecrübesi bulunan ve Kurulca verilen Gayrimenkul Değerleme Lisansına sahip olan gerçek kişileri, (...) ğ) Kuruluş/Gayrimenkul Değerleme Kuruluşu: Bu Tebliğ uyarınca sermaye piyasasında gayrimenkul değerleme hizmeti vermek üzere Kurul tarafından yetkilendirilen anonim şirketi, (...) ifade eder."; 7. maddesinde, "(1) Kuruluşun ortakları, yöneticileri, gayrimenkul değerleme uzmanları ile kuruluşun tüzel kişi ortaklarının yönetim kurulu üyelerinin; a) Müflis olmaması, konkordato ilan etmiş olmaması ya da hakkında iflasın ertelenmesi kararı verilmiş olmaması, b) Faaliyet izinlerinden biri Kurulca iptal edilmiş sermaye piyasası kurumlarında, bu müeyyideyi gerektiren olayda sorumluluğu bulunan kişilerden olmaması, c) Kanunda yazılı suçlardan kesinleşmiş mahkumiyetinin bulunmaması, ç) 14/1/1982 tarihli ve 35 sayılı Ödeme Güçlüğü İçinde Bulunan Bankerlerin İşlemleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ve eklerine göre kendileri veya ortağı olduğu kuruluşlar hakkında tasfiye kararı verilmemiş olması, d) 26/9/2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun 53 üncü maddesinde belirtilen süreler geçmiş olsa bile; kasten işlenen bir suçtan dolayı beş yıl veya daha fazla süreyle hapis cezasına ya da devletin güvenliğine karşı suçlar, anayasal düzene ve bu düzenin işleyişine karşı suçlar, zimmet, irtikap, rüşvet, hırsızlık, dolandırıcılık, sahtecilik, güveni kötüye kullanma, hileli iflas, ihaleye fesat karıştırma, edimin ifasına fesat karıştırma, bilişim sistemini engelleme, bozma, verileri yok etme veya değiştirme, banka veya kredi kartlarının kötüye kullanılması, suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini aklama, terörizmin finansmanı, kaçakçılık, vergi kaçakçılığı veya haksız mal edinme suçlarından mahkûm olmaması, e) Mesleğin gerektirdiği dürüstlük ve itibara sahip bulunması, f) Emlak komisyonculuğu alanında faaliyet gösteren herhangi bir şirkete ortak olmaması veya herhangi bir unvanla görev almaması, şarttır. (2) İlgililer bu nitelikleri taşıdıklarına dair yazılı beyanlarını Kurula bildirirler. Kuruluş bu kapsamda Kurula sunulan beyanlardaki değişikliklerin Kurula bildirimini izlemekle mükelleftir." 13. maddesinde, "(1) Kurulca, aşağıda yer alan aykırılıkların tespiti halinde Kanunun 96 ncı maddesi kapsamında, gayrimenkul değerleme kuruluşunun sermaye piyasasında değerleme faaliyetinde bulunma yetkisi iptal edilebilir. a) 4 üncü maddede belirtilen başvuru koşullarından birinin kaybedilmesi ve bu durumun 6 ay süre ile devam etmesi, b) 12 nci maddede belirtilen faaliyet yasakları ile 16 ncı ve 17 nci maddelerde belirtilen bağımsızlık ilkelerine uyulmaması, c) Sermaye piyasası mevzuatında gayrimenkul değerleme kuruluşları için belirlenen düzenlemelere uyulmaması, ç) Değerleme raporunun en az bir sorumlu değerleme uzmanı tarafından imzalanmamış olması, d) Değerleme faaliyetlerinde, sorumlu değerleme uzmanı dahil gayrimenkul değerleme uzmanları tarafından yeterli inceleme yapılmaması, çalışma kağıtları, dijital dokümanlar ile rapordaki bilgilerin raporda ulaşılan sonucu kanıtlayacak düzeyde olmaması, dürüstlük, bağımsızlık, tarafsızlık, güvenilirlik, mesleki özen ve titizlik ilkelerine uyulmaması, e) Tebliğ hükümleri ve UDS’ye aykırı olarak hatalı, eksik, yanıltıcı, taraflı ve gerçeğe aykırı rapor düzenlenmesi, f) Tebliğ kapsamındaki bildirim yükümlülüklerinin zamanında, tam ve doğru olarak yerine getirilmemesi, g) Kurulca veya Kurulca görevlendirilenlerce istenebilecek her tür bilgi veya belgenin verilmemesi, geciktirilmesi veya yanlış bilgi verilmesi, ğ) Kanunun 76 ncı maddesi kapsamında Birlik tarafından alınan kararlara uyulmaması, verilen zorunlu eğitimlere katılınmaması ve belirlenen üyelik aidatlarının ödenmemesi, h) Kurul tarafından yayımlanan Gayrimenkul Değerleme Asgari Ücret Tarifesi ve Uygulama Esaslarına uyulmaması, ı) Türk Ticaret Kanunu, bankacılık mevzuatı ve ilgili diğer mevzuata aykırılıkları nedeniyle yaptırıma tabi tutulmuş olması ve durumun ilgili kurum tarafından Kurula bildirilmesi. i) (Ek:RG-18/7/2020-31189) Değerleme faaliyetleri ile ilgili olarak MKK Gayrimenkul Bilgi Merkezi A.Ş.’ye iletilecek veri ve bilgilerin zamanında ve belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde iletilmemesi. (2) Kurulca yetkisi iptal edilen kuruluş, yetki iptaline ilişkin Kurul karar tarihinden itibaren 1 yıl süreyle sermaye piyasasında değerleme hizmeti vermek üzere yeniden yetki talebi için Kurula başvuramaz. Kurulca yetkisi iptal edilen kuruluşun ortakları ve yönetim kurulu üyeleri ise yetki iptalinde sorumlulukları bulunması halinde, 1 yıl süreyle değerleme hizmeti vermek üzere Kurulca yetkilendirilmek üzere başvuruda bulunan başka bir gayrimenkul değerleme kuruluşunda veya Kurulca yetkilendirilmiş başka bir gayrimenkul değerleme kuruluşunda herhangi bir unvan altında görev alamazlar ve ortak olamazlar. 1 yıllık sürenin bitiminde Kurula yapılacak başvuruda; Kurulca yetkisi iptal edilen kuruluşun, yetki iptaline neden olan şartları ortadan kaldırdığını, bu şartların bir daha oluşmaması için gerekli tedbirleri aldığını ve kuruluşun ortakları, yöneticileri ile gayrimenkul değerleme uzman ve uzman yardımcılarının 7 nci maddede aranan şartları sağladığını ortaya koyması halinde kuruluşun yeniden yetkilendirilme başvurusu değerlendirmeye alınabilir. (3) Birinci fıkranın (d) ve (e) bentlerinde belirtilen hususlarda bir sorumluluk tespit edilmesi halinde, sorumluluğun içeriğine göre, Kurul, sadece ilgili sorumlu değerleme uzmanı ve/veya gayrimenkul değerleme uzmanlarının sermaye piyasasında gayrimenkul değerleme yapmasını 1 yıldan az olmamak kaydı ile lisanslarını geçici veya sürekli olarak iptal etmek suretiyle yasaklayabilir. Sermaye piyasasında gayrimenkul değerleme yapması geçici olarak yasaklanan sorumlu değerleme uzmanı ve/veya gayrimenkul değerleme uzmanları, yasak süresi sonunda yasağın kaldırılması için Kurula başvurabilirler, anılan başvurular, ilgili hakkında devam etmekte olan bir inceleme olup olmadığı da dikkate alınarak Kurulca değerlendirilerek karara bağlanır." kurallarına yer verilmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Hak ve özgürlükleri sınırlandıran hükümlerin kamu makamlarınca geniş yorumlanması bireyler açısından öngörülemez sonuçlar doğurabileceğinden hukuk devletine aykırılık teşkil etmenin yanında âdil yargılanma hakkını da zedeler. Âdil yargılanma hakkı, uyuşmazlıklarda uygulanacak hukuk kurallarının öngörülebilir olmasını zorunlu kılmaktadır. Türk anayasal sisteminde hak ve özgürlükleri kısıtlayıcı düzenleme yapma yetkisi yasama organına aittir. Hak ve özgürlüğü kısıtlayıcı bir kanunun kapsamını genişletici yorum ve uygulamalar kanun koyucunun getirmediği bir sınırlandırmanın idarî ve yargısal makamlarca ihdas edilmesi sonucunu doğurabilir. Bu açıdan hak ve özgürlükleri sınırlandıran kurallara ilişkin yorum ve uygulamaların kuralın kapsamını genişletici nitelikte olmaması ve öngörülebilir sınırlar içinde kalması önem taşımaktadır. Diğer bir ifadeyle derece mahkemelerinin, hak ve özgürlükleri sınırlayıcı kuralların kapsamının geniş yorumlanması hususunda oldukça ihtiyatlı davranması gerekir. Aksi durum keyfî uygulamaların yaygınlaşmasına ve bireylerin kamu otoritelerine karşı güvencesiz bir konuma düşmesine yol açar (M.B. [GK], B. No: 2018/37392, 23/7/2020, § 104). Hangi fiillere idari cezaların uygulanacağına, yani "idari suçların" nasıl belirleneceğine gelince, bunlar da doğrudan kanunla belirleneceği gibi, kanunun çizdiği çerçeve içinde kanun tarafından idari düzenlemelere de bırakılabilir. Bu husus kabahat cezaları ve regülatif cezalar için geçerli olacak biçimde Kabahatler Kanunu'nda da açıkça öngörülmüştür. Kanun'un 4. maddesinde, "(1) Hangi fillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanacağı gibi; kanunun kapsam ve koşullan bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. (2) Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı, ancak kanunla belirlenebilir." denilmektedir. Özellikle bağımsız idari otoritelerce verilen regülatif cezalarda bu konuda kanunla çizilen çerçevenin son derece genel olması da önemli bir sakınca yaratmaz Çünkü özellikle regülatif cezalarda zaten regülasyon otoritesince verilecek idari cezanın konusu o otoritenin kanunla belirlenmiş olan regüle ettiği sektör veya alandır. Bu nedenle bu alanlarda idari ceza verilecek fiillerin belirlenmesinde kanunla ayrıca ayrıntılı bir çerçeve çizilmesine dahi gerek olmadığı ileri sürülebilir. Zira zaten kanun koyucu bağımsız idari otoriteleri belli bir alanda düzenleme ve denetleme yapmakla özel olarak görevlendirmiş olup bunların görev ve yetki alanı içinde kanun zaten bir "çerçeve" çizmiş olmaktadır. Bunların kanunla vermeye yetkili kılındıkları idari ceza türlerini hangi fiiller için verebileceklerini bizzat kanunla tek tek belirlemek zaten zorunlu olmadığına ve kanunun bu fiiller için bir "çerçeve" çizmesi yeterli görüldüğüne göre, bunların ceza verecekleri fiiller için bu çerçeve zaten kanunla bunların görev alanı spesifik olarak belirlenerek -dolaylı da olsa- çizilmiş olmaktadır. (ULUSOY Ali, İdari Yaptırımlar, Kasım 2013, İstanbul, s. 85, 86.) 6362 sayılı Kanunun amacının sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesi olduğu; Kurul'un, sermaye piyasası kurumlarının mevzuat, Kurulca belirlenen standartlar, esas sözleşme ve fon iç tüzüğü hükümlerine aykırı faaliyetlerinin tespit edilmesi hâlinde, ilgililerden aykırılıkların Kurulca belirlenen bir sürede giderilmesini ve kanuna, işletme amaç ve ilkelerine uygunluğun sağlanmasını istemeye ya da doğrudan bu kurumların faaliyetlerinin kapsamını sınırlandırmaya veya geçici olarak durdurmaya, tamamen veya belirli sermaye piyasası faaliyetleri itibarıyla yetkilerini iptal etmeye ya da öngöreceği diğer her türlü tedbiri almaya ve hukuka aykırı faaliyet veya işlemlerde sorumluluğu tespit edilen yöneticilerin ve çalışanların sahip oldukları lisansları geçici veya sürekli olarak iptal etmeye, haklarında suç duyurusunda bulunulması kararından itibaren yargılama sonuçlanıncaya kadar imza yetkilerini sınırlandırmaya veya kaldırmaya, hukuka aykırılıkta veya gerçekleştirilen işlemlerde sorumluluğu mahkeme kararıyla tespit edilen yönetim kurulu üyelerini görevden almaya ve yapılacak ilk genel kurul toplantısına kadar yerlerine yenilerini atamaya yetkili olduğu anlaşılmaktadır. Yukarıda yer verilen mevzuattan, sermaye piyasasını ilgilendiren alanlarda çalışacak kişilerde belirli lisansların aranacağı, lisansın; diğer lisans alma şartlarını sağlayan ve idare tarafından yapılan sınavlarda başarılı olanları gösteren bir belge niteliğinde olduğu, gayrimenkul değerleme lisansı için dört yıllık yükseköğretim düzeyinde eğitim veren bir kurumdan mezun olan ve yapılan sınavı başarıyla tamamlayan herkes tarafından alınabileceği, lisanslı kişilerin Kanuna, Kanuna dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formalara ve Kurulca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket ettiklerinin tespit edilmesi hâlinde lisanslarının geçici ve sürekli olarak iptal edilmesine ilişkin hususların ayrıca Kurul tarafından belirleneceği, gayrimenkul lisans sahibinden farklı olarak, gayrimenkul değerleme uzmanı olabilmek için, gayrimenkul değerleme lisansına ve gayrimenkul değerleme alanında en az üç yıllık tecrübeye sahip olunması ve gayrimenkul değerleme şirketlerinin değerleme kadrosunda gayrimenkul değerlemesi yapmak üzere tam zamanlı olarak istihdam edilmenin ayrıca III-62.3 sayılı Tebliğin 7. maddesinde aranan şartlara sahip olmanın gerektiği anlaşılmaktadır. Kurul tarafından, 6362 sayılı Kanun'un 1. maddesi ve 96. maddesinin ikinci fıkrası ile Seri:VII, No:128 sayılı Tebliğ'in 18. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, hukuka aykırı fiil veya işlemlerde sorumluluğu tespit edilen personelin lisanslarını iptal etme yetkisini haiz olduğu, davacının gayrimenkul değerleme uzmanlarının aynı anda birden fazla değerleme şirketinde istihdam edilme ve ortak olma yasağına ve tam zamanlı istihdam ilkesine aykırılık teşkil eden tespitler nedeniyle davacının gayrimenkul değerleme lisansının bir yıl süreyle iptal edilmesine karar verildiği belirtilmiştir. Kanunun anılan maddelerinde, mevzuat, Kurulca belirlenen standartlar, esas sözleşme ve fon iç tüzüğü hükümlerine aykırı faaliyetlerinin tespit edilmesi hâllerinde maddede belirtilen tedbir ve yaptırımların uygulanabileceği düzenlenmiş, ancak söz konusu aykırı faaliyetlerin neler olduğu konusunda sayma suretiyle belirleme yapılmayarak bu husus alt düzenlemelere yani yönetmelik, tebliğ, Kurulca belirlenen standartlar, esas sözleşme ve fon iç tüzüklerine, vb. bırakılmıştır. Bu noktada, kanunilik ilkesi bakımından yapılacak değerlendirmede; 6362 sayılı Kanun'da lisans iptali yaptırımı açık bir şekilde düzenlenmiş, hangi hallerde bu yaptırımın uygulama alanı bulacağı, başka bir anlatımla hangi fiillerin işlenmesi ile lisans iptali yaptırımı tesis edilebileceği hususu ise Kanun'un 96. maddesi ve Tebliğ'in 18. maddesinin 2. fıkrasında, "Kanun'a ve Kurumca çıkarılan sair ikincil düzenlemelere aykırılık" halleri olarak öngörülmüştür. Anılan düzenlemeler, Kanun'un 1. maddesi ile birlikte yorumlandığında, kanun koyucunun, sermaye piyasalarında faaliyet gösteren kişilerin söz konusu piyasanın regüle edilmesine yönelik mevzuat hükümleri ve düzenleyici kurul kararlarına, daha genel bir bakış açısıyla piyasa düzeni açısından oluşturulan hukuka, özelde lisansa konu faaliyetin gerekliliklerine aykırı faaliyetin tespiti halinde lisans iptali yaptırımının Kanun'un ve ilgili ikincil düzenleyici işlemlerin çizdiği çerçevede uygulanmasını amaçladığı anlaşılmaktadır. Belirtilen düzenlemelerden hareketle, Kanun'un, tespit edilen hukuka aykırılıklar neticesinde lisans iptali yaptırımı uygulama hususunda geniş bir takdir yetkisi alanı öngördüğü ileri sürülebilirse de bu takdir alanının Anayasa Mahkemesi kararlarında belirtildiği üzere "...keyfiliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması..". "....kanunî düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi", öte yandan, söz konusu düzenlemenin idari tedbirler ve klasik anlamda idari işlemlerden farklı olarak idari cezalar bakımından öngörülmüş bulunan ve Kabahatler Kanunu'nun 4. maddesinde ifadesini bulan kanunilik ilkesine aykırı olmaması, bu bağlamda yaptırım uygulanacak fiilin kabahatler hukuku alanında kabahati oluşturacak fiillerin açıkça Kanun'da düzenlenmesi gerekmemekle birlikte, Kanun'da kapsam ve şartları belirlenen çerçeve hükmün içeriğinin idarenin ikincil düzenleyici işlemleri ile açıkça doldurulması, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkesinin de gereği olarak hangi davranışların/fiillerin işlenmesi halinde hangi yaptırımlarla karşılaşılabileceğinin muhatap tarafından bilinir olması gerekmektedir. III-62.3 sayılı Tebliğ'in 18. maddesinde, hangi hallerde lisansın iptal edileceğinin Kurulca ayrıca düzenleneceği belirtilmekle birlikte, dava konusu Kurul karar tarihi itibarıyla, hangi hukuka aykırılık hallerinde lisans iptali yaptırımının uygulanacağı idare tarafından muhataplarınca öngörülebilir bir şekilde düzenleyici işlemle belirlenmemiş, yalnızca III-62.3 sayılı Tebliğ'in 13. maddesinin üçüncü fıkrasında gayrimenkul değerleme şirketinin faaliyetleri kapsamında yeterli ve mevzuata uygun değerleme çalışması yapmayarak rapor hazırlayan gayrimenkul değerleme uzmanlarının lisanslarının bir yıldan az olmamak üzere geçici veya sürekli olarak iptal edilebileceği düzenlemesine yer verilmiştir. Ancak davacının fiillerinin bu nitelikte olmadığı da açıktır. Öte yandan, III-62.3 sayılı Tebliğ'in 7. maddesinin birinci fıkrasında yer alan şartların bulunmamasının gayrimenkul değerleme uzmanlarının gayrimenkul değerleme kuruluşlarında görev almalarına engel olacağı anlaşılmakla birlikte, anılan fıkradaki şartların bulunmaması halinde bu kişilerin gayrimenkul değerleme lisanslarının da iptal edileceğine ilişkin olarak, muhataplarınca öngörülebilir bir düzenlemeye yer verilmeden, gayrimenkul değerleme lisansının iptaline sebep yapılmasının belirlilik ilkesine aykırı olduğu anlaşıldığından, dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmamıştır. Bu itibarla, davacının gayrimenkul değerleme lisansının (1) bir yıl süreyle iptaline ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1. Davacının temyiz isteminin kabulüne; 2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Ankara Bölge İdare Mahkemesi 8. İdari Dava Dairesinin 15/09/2021 tarih ve E:2021/332, K:2021/1243 sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA, 3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın Ankara Bölge İdare Mahkemesi 8. İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 14/11/2024 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi. Başkan Üye Üye Üye Üye Dr. Hasan GÜL Doç. Dr. Gürsel ÖZKAN İlker SERT Fatih Mehmet ALKIŞ Ali ÖZGÜR