Danıştay Kararı · E. 2021/5306 · K. 2024/3543

Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2021/5306 E.  ,  2024/3543 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y SEKİZİNCİ DAİRE Esas No : 2021/5306 Karar No : 2024/3543 DAVACI : ... Birliği VEKİLİ : Av. ... DAVALI : ... Genel Müdürlüğü VEKİLİ : Av. ... DAVALI YANINDA MÜDAHİL : ... Odası VEKİLİ : Av. ... DAVANIN KONUSU : 31/10/2020 tarih ve 31290 sayılı Orman Bitkisi Tohumlukları Piyasasında Yetkilendirme, Denetleme ve Orman Bitki Pasaportu Yönetmeliği'nin; 2. maddesinin, 3. maddesinin 1. fıkrasının (m), (ö), (p), (r), (s), (v) bentlerinin, 4. maddesinin 1. fıkrasının (c), (ç), (d) bentlerinin, 8. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendindeki "ormancılık bürosunca düzenlenmiş" ibaresinin, 13. maddesinin 1. fıkrasındaki "serbest yeminli ormancılık bürolarına denetlettirilebilir." ibaresinin, 13. maddesinin 2. fıkrasındaki "kayıt belgesi sahibinin bu Yönetmelik hükümlerinde belirtilen şartları taşımadığının tespit edilmesi halinde eksiklikler" ibaresi ile "eksikliklerin devamı durumunda ilgiliye ait belge iptal edilir." ibaresinin, 13. maddesinin 3. fıkrasının, 14. maddesinin 3. fıkrasının, 15. maddesinin 1. fıkrasının, 16. maddesinin 2. fıkrasının (ç) bendinin, 17. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendindeki "5531 sayılı Kanuna göre ruhsatlı bir meslek mensubu olarak yetkili orman mühendisi görevlendirmek" ibaresinin, 16., 17., 20. ve 22. maddelerde yer alan "Ek-5'te listelenmiş olanlar" ibareleri ile "Ek-5'te yer alanlar" ibarelerinin, Yönetmelik Ek-2'de yer alan Taahhütname'nin 11. maddesinin, Yönetmeliğin Ek-5 sayılı listesinin ve "süs bitkisi üreticisi belgesi" yönünden eksik düzenlemenin iptali istenilmektedir. DAVACININ İDDİALARI : Dayanak alınan yasal düzenlemeler ile Yönetmelikle düzenlenmek istenen faaliyet alanlarının örtüşmediği, dayanak maddelerin hiçbirinde “bitki pasaportu”na ilişkin düzenleme bulunmadığı, bitki pasaportunun 5996 sayılı Kanunun 17. maddesinde yer aldığı, birliklerinin Türkiye’de süs bitkisi üreticilerini temsil eden tek kamu kurumu niteliğinde meslek örgütü olduğu, süs bitkisi üretici belgesiyle yetkilendirilen üreticilerin SÜSBİR’e üye olmasının zorunlu olduğu, süs bitkileri üreticilerinin orman mühendislerinden, ziraat mühendislerinden ve peyzaj mimarlarından teknik destek, denetleme ve bilgilendirme konusunda destek alabilmesi olanağı bulunduğu, böylece üreticilerin tek bir meslek grubu ile çalışma zorunluluğu kalmadığı, üreticilerinin dava konusu Yönetmelik Ek-5’te yer alan orman, ağaç, ağaççık ve florası tohumluklarının üretimini ve yetiştiriciliğini gerçekleştirerek peyzaj, botanik, çiçekçilik, seracılık, fidan yetiştiriciliği gibi birçok alanda faaliyet gösterdiği, söz konusu ekte yer alan bitkilerin süs bitkisi olarak kullanıldığı, bu bitkilerin orman bitkisi olarak nitelendirilmesinin uygun olmadığı ileri sürülmektedir. DAVALININ SAVUNMASI : Orman Kanunu’nun 67. maddesinde orman bitkisi tohum ve fidanlarının kontrol ve muayenesinden net olarak söz edildiği, bu maddeye göre ihraç ve ithal edilecek fidan ve tohumların belirlendiği, hem 5531 sayılı Kanunda hem de 5996 sayılı Kanunda orman mühendislerine yetki verildiği, kanunla belirlenen çalışma alanlarına ilişkin orman mühendislerinin işlem yapmasının hukuka uygun olduğu, orman ekosisteminde yetişen ve ormancılık faaliyetlerinde kullanılan her türlü bitkinin yasal ve bilimsel olarak orman bitkisi tanımı içinde yer aldığı, bitkilerin süs bitkisi, yer örtücü bitki, tıbbi bitki, tarla bitkisi gibi kullanım alanlarının sistematik olarak belirlenmediği, kullanım amacı ve yerine göre gruplara ayrıldığı, bir bitkinin orman bitkisi olmasının gerektiğinde süs bitkisi olarak kullanılmasına engel olmadığı, ancak bu bitkilerin orman bitkisi olma vasfını ortadan kaldırmadığı savunulmaktadır. DAVALI YANINDA MÜDAHİL BEYANI : Davacının dava açma ehliyetinin olmadığını, dava konusu edilen Yönetmeliğin dayanak maddelerinde belirtildiği üzere, düzenlenme amacı olan orman bitki ve florasına yönelik hususlarda, orman bitki ve florasında iş ve işlem yapmaya yetkili tek meslek örgütünü kapsayacak şekilde, Yönetmelik düzenlemeye yetkili olan Orman Genel Müdürlüğü tarafından hukuka uygun olarak düzenlendiğini, orman ekosisteminde yetişen ve ormancılık faaliyetlerinde kullanılan her türlü bitkinin yasal ve bilimsel olarak orman bitkisi tanımı içinde olduğunu, iptali talep edilen Yönetmelik kapsamında yürütülmekte olan orman bitki türlerinin kontrol edilmesi ve orman bitki pasaportu uygulamalarının durdurulmasının, menşei belli olmayan türlerin üretilmesi yanında kayıt dışılığı da arttıracağı beyan edilmiştir. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ... DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI : ... DÜŞÜNCESİ : Dava; Süs Bitkileri Üreticileri Alt Birliği tarafından, 31/10/2020 tarih ve 31290 sayılı Orman Bitkisi Tohumlukları Piyasasında Yetkilendirme, Denetleme ve Orman Bitki Pasaportu Yönetmeliği'nin 2. maddesinin, 3. maddesinin 1. fıkrasının (m), (ö), (p), (r), (s), (v) bentlerinin, 4. maddesinin 1. fıkrasının (c), (ç), (d) bentlerinin, 8. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendindeki "ormancılık bürosunca düzenlenmiş" ibaresinin, 13. maddesinin 1. fıkrasındaki "serbest yeminli ormancılık bürolarına denetlettirilebilir." ibaresinin, 13. maddesinin 2. fıkrasındaki "kayıt belgesi sahibinin bu Yönetmelik hükümlerinde belirtilen şartları taşımadığının tespit edilmesi halinde eksiklikler" ibaresi ile "eksikliklerin devamı durumunda ilgiliye ait belge iptal edilir." ibaresinin, 13. maddesinin 3. fıkrasının, 14. maddesinin 3. fıkrasının, 15. maddesinin 1. fıkrasının, 16. maddesinin 2. fıkrasının (ç) bendinin, 17. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendindeki "5531 sayılı Kanuna göre ruhsatlı bir meslek mensubu olarak yetkili orman mühendisi görevlendirmek" ibaresinin, 16., 17., 20. ve 22. maddelerde yer alan "Ek-5'te listelenmiş olanlar" ibareleri ile "Ek-5'te yer alanlar" ibarelerinin, Yönetmelik Ek-2'de yer alan Taahhütname'nin 11. maddesinin, Yönetmeliğin Ek-5 sayılı listesinin ve "süs bitkisi üreticisi belgesi" yönünden eksik düzenlemenin iptali istemiyle Orman Genel Müdürlüğüne karşı açılmıştır. Davacı Birlik tarafından bahse konusu Yönetmeliğin 2. Maddesinin; dayanak Kanun hükümleri ile Yönetmeliğin faaliyet alanının örtüşmediği; "Bitlki Pasaportu" ile ilgili düzenlemelerin, 5996 sayılı Kanunda yapılmış olduğundan, 5596 sayılı Kanunun dayanak alınması gerektiğinden bahisle iptali istenilmiş ise de; 6831 Sayılı Orman Kanunu^nun 67 ve 103. Maddelerinde, orman bitkisi tohum ve fidanlarının kontrol ve muayenesinden söz edilmiş olduğundan ve diğer dayanak Kanun hükümleri ile orman bitki ve flora türlerine ilişkin olarak genetik kaynakların kaydı, bitki pasaportu, sertifikasyonu, ticareti ve piyasa denetimiyle ilgili iş ve işlemleri yapmak veya yaptırmak, ihracat ve ithalat işlemlerini yürütmek davalı idareye verilmiş olduğunundan; orman ağaç, ağaççık ve florasına ait tohumlukları standartlara uygun olarak üreten, satışını yapan, gerçek veya tüzel kişilerin yetkilendirilmesi, denetlenmesi ve orman bitki pasaportuna ilişkin usul ve esasların belirlenmesi amacıyla hazırlanan bahse konu Yönetmeliğin 2. Maddesinde hukuka aykırılık bulunmadığı görülmüştür. 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 67. maddesinde, "Devlete ait fidanlıklarla diğer fidanlıklarda kullanılacak veya orman yetiştirmek maksadiyle ekilecek orman ağacı tohumlarının, orman idaresinin kontrolu altında toplanmış, muayene edilmiş ve menşe şahadetnamesi (Sertifika) verilmiş tohumlardan olması şarttır. Orman fidanlıklarından yurt dışına sevk edilecek fidanlarla, orman ağacı tohumlarına orman idaresince bir menşe şahadetnamesi (sertifika) verilir.Yabancı memleketlerden ithal edilecek orman ağacı fidanları ile tohumlarının cins, nevi ve sair hususlarını belirten menşe şahadetnameleri (Sertifika) alakalı orman idaresince incelendikten sonra giriş izni verilir. Orman fidanlığı kuracak hususi müteşebbislere Orman Umum Müdürlüğünce parasız tohum verilebilir." hükmüne, 103. maddesinde ise, " 67 nci madde hükümlerine aykırı hareket edenlere bin Türk Lirası idarî para cezası verilir. Devlet veya her kime ait olursa olsun yeniden orman yetiştirme veya orman boşluğu ile göçük, devrik ve heyelan gibi hâllerle meydana gelen açıklıkları doldurmak veya satış maksadıyla işlenen sahalarda geçici olmak kaydıyla yapılan tohumlama alanlarıyla fideliklere herhangi bir şekilde veya hayvan sokulması veya girmesi suretiyle orman yetiştirme alanlarında zarara sebebiyet verenlere üçbin, diğer alanlarda zarara sebebiyet verenlere bin Türk Lirası idarî para cezası verilir." hükmüne yer verilmiştir. 5553 sayılı Tohumculuk Kanunu'nun 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; bitkisel üretimde verim ve kaliteyi yükseltmek, tohumluklara kalite güvencesi sağlamak, tohumluk üretim ve ticareti ile ilgili düzenlemeleri yapmak ve tohumculuk sektörünün yeniden yapılandırılması ve geliştirilmesi için gerekli olan düzenlemeleri gerçekleştirmektir. " hükmü, 2. maddesinde " Bu Kanun; tarla bitkileri, bağ-bahçe bitkileri, orman bitki türleri ve diğer bitki türleri çoğaltım materyaline ait çeşitlerin ve genetik kaynakların kayıt altına alınması, tohumlukların üretimi, sertifikasyonu, ticareti, piyasa denetimi ve kurumsal yapılanmalar ile ilgili düzenlemeleri kapsar." hükmü, "Piyasa denetimi" başlıklı 8. maddesinde, "Tohumlukları yetiştiren, işleyen ve satışa hazırlayan, dağıtan ve satan gerçek veya tüzel kişiler, Bakanlık tarafından yetkilendirilir ve denetlenir. Yetkilendirme ve denetim ile ilgili usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir. Ticarete arz edilen tohumlukların standartlara uygunluğu ile etiket ve ambalaj bilgilerinin doğruluğu Bakanlıkça denetlenir." hükmü bulunmaktadır. Aynı Kanunun "Alt birliklerin kuruluşu" başlıklı 16. maddesinde, "Alt birlikler, tohumculuk sektörünün geliştirilmesi ile sektörde faaliyet gösteren gerçek veya tüzel kişiler arasında meslekî dayanışma sağlayarak meslekî faaliyetleri kolaylaştırmak, tohumculuk faaliyetinde bulunanların ekonomik ve sosyal haklarının korunmasını sağlamak ve mevzuatla verilen görevleri yerine getirmek amacıyla bitki ıslahçıları, tohum sanayicileri ve üreticileri, fide üreticileri, fidan üreticileri, tohum yetiştiricileri, tohum dağıtıcıları, süs bitkileri üreticileri ve tohumculukla ilgili diğer konularla iştigal eden en az yedi gerçek veya tüzel kişi tarafından faaliyet konularına göre kurulan, tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarıdır..." hükmü, "üyelik" başlıklı 17. maddesinde, "Tohumculukla ilgili faaliyette bulunan gerçek veya tüzel kişiler, faaliyet konuları ile ilgili alt birliğe üye olmak zorundadır. Üyelik ile ilgili usul ve esaslar alt birliğin tüzüğünde belirlenir. " hükmüne, "Orman bitki türlerine ilişkin hükümler başlıklı" 40. maddesinde ise " Bu Kanun hükümleri çerçevesinde orman bitki türlerine ilişkin olarak genetik kaynakların kaydı, tohumlukların üretilmesi, sertifikasyonu, ticareti ve piyasa denetimi iş ve işlemleri bir protokol çerçevesinde Çevre ve Orman Bakanlığına devredilir." düzenlemesine yer verilmiştir. 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun "Kayıt ve Bitki Pasaportu" başlıklı 17. maddesinde, " Bakanlıkça belirlenen zararlı organizma taşıyıcısı olabilecek bitki, bitkisel ürün ve diğer maddeleri üreten, ithal eden, depolayan ve ticaretini yapanlar, kayıt ile ilgili Bakanlıkça belirlenen esaslara uymak ve kayıtlarını yaptırmak zorundadır. Bakanlıkça belirlenen bitki, bitkisel ürün ve diğer maddelerin dolaşımında bitki pasaportu bulundurulması zorunludur. Bitki pasaportu ile ilgili her türlü düzenlemeyi yapmaya Bakanlık yetkilidir. Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir. " hükmü ile "Resmi kontroller, itiraz hakkı ve resmi sertifikalar" başlıklı 31. maddesinde, " Resmî kontroller, uygun sıklıkta, tarafsız, şeffaf ve meslekî gizlilik ilkelerine uygun olarak risk esasına göre, ön bildirim gereken hâller dışında, önceden haber verilmeksizin gerçekleştirilir. Bu kontroller, izleme, gözetim, doğrulama, tetkik, denetim, numune alma ve analiz gibi uygulamaları da kapsar. Kontroller, Bakanlıkça kontrol yetkisi verilen personel tarafından gerçekleştirilir. Üretim, işleme ve dağıtım aşamalarında hangi meslek mensuplarının hangi resmî kontrollerden sorumlu olduğu Ek-2’de belirtilmiştir." Yönetmeliğin Ek-27' de ise Bitki ve bitkisel üretimden sorumlu meslek mensupları olarak, Ziraat mühendisi, orman mühendisi, tütün teknoloji mühendisine yer verilmiştir. 5531 sayılı Orman Mühendisliği, Orman Endüstri Mühendisliği ve Ağaç İşleri Endüstri Mühendisliği Hakkında Kanunu'nun "Mesleğin konusu" başlıklı 4/a maddesinde, orman mühendislerinin faaliyet alanları 19 madde halinde sıralanmış; "Hak, yetki ve sorumluluklar" başlıklı 5. maddesinde, " Meslek mensupları, 4 üncü maddede belirtilen faaliyet konularıyla sınırlı olmak kaydıyla; araştırma-geliştirme çalışmaları yapmaya, çevresel muhasebe yapmaya, keşif yapmaya, zarar ziyan belirlemeye, maliyet hesaplamaya, fizibilite raporu hazırlamaya, tasarım faaliyetleri yapmaya, plân ve projeler hazırlamaya ve uygulamaya, standardizasyon çalışmaları yapmaya, sertifikalandırmaya, kalite kontrolü yapmaya, stok kontrolü yapmaya, denetim yapmaya, muayene yapmaya, hakemlik yapmaya, eksperlik yapmaya, teknik müşavirlik yapmaya, danışmanlık yapmaya, yeminli danışmanlık ve bilirkişilik yapmaya, raporlar hazırlamaya, ormancılık ve orman ürünleri konularında serbest müşavirlik büroları ile serbest yeminli müşavirlik büroları açmaya, laboratuvarlar açmaya, özel müesseseler ile işletmeler kurmaya, bunları yönetmeye ve bunların sorumlu müdürlüğünü yapmaya, ormancılık karantina ve rehberlik hizmetlerini yürütmeye, her türlü odun ve odun dışı orman ürünleri ile orman endüstrisi dahil her türlü ormancılık çalışmaları için gerekli olan fidan, bitki, alet ve edevatın ihracat ve ithalat işlemleriyle ilgili hizmetleri tek başlarına, ortak faaliyet alanları içinde ise mevzuatta yetkilendirilmiş diğer meslek mensuplarıyla beraber yapmaya ve yürütmeye yetkilidir. Bu fıkrada belirtilen hak ve yetkiler, Odaya kayıtlı meslek mensuplarınca kullanılır. 4 üncü maddede belirtilen alanlarda faaliyet gösteren gerçek kişiler ile özel hukuk tüzel kişilerinin mühendis istihdamında uymak zorunda oldukları esaslar Bakanlığın uygun görüşü alınarak Oda tarafından hazırlanacak yönetmelikle belirlenir." hükmü getirilmiştir. 30/04/2015 Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe Süs Bitkileri ve Çoğaltım Materyallerinin Üretimi ve Pazarlanmasına Dair Yönetmeliği 'nin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde "Süs bitkisi: Doku kültürü de dahil olmak üzere farklı yöntemler kullanılarak estetik, fonksiyonel ve ekonomik amaçlarla üretilen/çoğaltılan/büyütülen bitkiyi..." kuralına yer verilmiştir. 12/01/2011 Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe Bitki Pasaportu Sistemi ve Operatörlerin Kayıt Altına Alınması Hakkında Yönetmeliği 'nin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde " b) Bitki: Canlı bitkiler ile bunların derin dondurulmamış meyve ve sebzeleri, yumrular, soğansılar, soğanlar ve rizomlar, kesme çiçekler, yapraklı dallar, budama artığı yapraklar, yapraklar, bitki doku kültürleri, canlı polen, göz, kalem ve çelik gibi canlılığını koruyan belirli parçaları ile dikim amaçlı olan botanik tohumlarını, c) Bitki pasaportu: Bitki sağlığı ile ilgili bu Yönetmelikte belirlenen bitki sağlığı standartlarının ve özel şartların karşılandığını gösteren, çeşitli bitki ve bitkisel ürünler için standart hale getirilmiş, Bakanlıkça belirlenen usullere uygun olarak hazırlanan ve Bakanlık veya Bakanlıkça yetkilendirilenler tarafından düzenlenen resmi etiketi veya belirli ürünler için Bakanlıkça kabul edilen etiket dışındaki işareti,.." hükmüne yer verilmiştir. Yasa koyucu düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirler ve bunun uygulanmasını yürütmeye, bir başka ifadeyle idarelere bırakır. İdare Hukukunun temel ilkeleri uyarınca; idare tarafından, düzenleyici işlemler tesis edilirken, üst hukuk normlarına açıklık getirilmesi ve bu normlarca çizilen çerçeve içerisinde teknik detayların belirlenmesi, uygulamadaki belirsizliklerin giderilmesi amaçlanmalıdır. 6831 Sayılı Orman Kanunu'nun 67. maddesinde, Devlete ait fidanlıklarla diğer fidanlıklarda kullanılacak veya orman yetiştirmek maksadiyle ekilecek orman ağacı tohumlarının, orman idaresinin kontrolu altında toplanmış, muayene edilmiş ve menşe şahadetnamesi (Sertifika) verilmiş tohumlardan olması şart olarak belirlendiği; 5553 sayılı Tohumculuk Kanunu'nun 40. maddesinde ise orman bitki türlerine ilişkin olarak genetik kaynakların kaydı, tohumlukların üretilmesi, sertifikasyonu, ticareti ve piyasa denetimi iş ve işlemleri bir protokol çerçevesinde Çevre ve Orman Bakanlığına devredildiği ve 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun "Kayıt ve Bitki Pasaportu" başlıklı 17. maddesinde ile de Bitki pasaportu ile ilgili her türlü düzenlemeyi yapmaya Bakanlığının yetkilendirildiği; yukarıda aktarılan mevzuata göre orman ağaç, ağaççık ve florasına ait tohumlukları standartlara uygun olarak üretilmesi, satılması, gerçek veya tüzel kişilerin yetkilendirilmesi, denetlendirilmesi gerektiği ve bu hususta davalı idarenin yetkili olduğu ve ve orman bitki pasaportuna ilişkin usul ve esasların yönetmelik ile belirleneceği hüküm altına alınmıştır. Davacı Birlik; bahse konu Yönetmeliğin Ek-5 Listesinde yer alan 184 adet bitkinin süs bitkisi olarak kullanıldığı, "orman bitkisi" olarak adlandırılamayacağı, Birliklerinin faaliyet ve tekelinde olan süs bitkilerinin Orman Mühendislerinin yetki alanına dahil edildiği iddiasıyla Ek-5'e gönderme yapan hükümler ile sadece orman mühendislerini yetkili sayan hükümleri dava konusu etmiştir. Ağaçlandırma Yönetmeliğinin 4 maddesindeki "i) Flora:Ağaç ve ağaççıklarla birlikte orman alt tabakasında yetişen, toprak muhafaza fonksiyonunu icra eden, ormanların müşir bitkisi özelliğini taşıyan, gerektiğinde süs bitkileri olarak da kullanılabilen, orman ekosisteminin canlı unsuru, odunsu ve otsu orman bitkileri" tanımından; bazı bitki türlerinin yetiştiği ortamın toprak yapısı hakkında gösterge olma özelliği taşıdığı ve bunlara da müşir bitki denildiği, dolayısıyla gerektiğinde süs bitkileri olarak da kullanılabilen müşir bitkisi özelliğini taşıyan orman ekosisteminin odunsu ve otsu bitkilerinin, süs bitkisi olarak kullanılmasının; bu bitkilerin orman bitkisi olma vasfını ortadan kaldırmayacağı anlaşılmaktadır. Bu halde; davalı idarenin ormanlık alanların korunması ve genişletilmesi açısından tedbirler alabileceği, bu hususta düzenlemeler yapabileceği açık olup; Devlete ait fidanlıklarla diğer fidanlıklarda kullanılacak veya orman yetiştirmek maksadıyla ekilecek orman ağacı tohumlarında standardın sağlanması amacıyla orman idaresinin kontrolünün belirlenmesine ve orman bitkilerine yönelik ve orman bitkisi üretim, işleme ve dağıtım aşamalarında 5531 sayılı ve 5996 sayılı yasalarla yetili kılınan orman mühendislerinin, orman bitki türlerinin kontrol edilmesi ve orman bitki pasaportu uygulamalarında yetkili kılınmalarına ilişkin düzenleme yapıldığı anlaşılan bahse konu Yönetmeliğin dava konusu hükümlerinde üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır. Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 05/06/2024 tarihinde, davacı vekili Av. ...'nün ve davalı idare Orman Genel Müdürlüğü vekili Av. ...'in, davalı idare yanında müdahil TMMOB Orman Mühendisleri Odası vekili Av. ...'nın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: HUKUKİ SÜREÇ : 31/10/2020 tarih ve 31290 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Orman Bitkisi Tohumlukları Piyasasında Yetkilendirme, Denetleme ve Orman Bitki Pasaportu Yönetmeliği, Orman Kanununun 67 nci ve 103 üncü maddeleri, Orman Mühendisliği, Orman Endüstri Mühendisliği ve Ağaç İşleri Endüstri Mühendisliği Hakkında Kanunun 4 üncü ve 5 inci maddeleri, Tohumculuk Kanununun 40 ıncı maddesi ile 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 333 üncü, 334 üncü ve 338 inci maddelerine dayanılarak çıkartılmıştır. İNCELEME VE GEREKÇE: İlgili Mevzuat: Anayasanın 124. maddesinde, " Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmü, 169. maddesinde, "Devlet, ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyar ve tedbirleri alır. Yanan ormanların yerinde yeni orman yetiştirilir, bu yerlerde başka çeşit tarım ve hayvancılık yapılamaz. Bütün ormanların gözetimi Devlete aittir. Devlet ormanlarının mülkiyeti devrolunamaz. Devlet ormanları kanuna göre, Devletçe yönetilir ve işletilir. Bu ormanlar zamanaşımı ile mülk edinilemez ve kamu yararı dışında irtifak hakkına konu olamaz. Ormanlara zarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme müsaade edilemez. Ormanların tahrip edilmesine yol açan siyasi propaganda yapılamaz; münhasıran orman suçları için genel ve özel af çıkarılamaz. Ormanları yakmak, ormanı yok etmek veya daraltmak amacıyla işlenen suçlar genel ve özel af kapsamına alınamaz. Orman olarak muhafazasında bilim ve fen bakımından hiçbir yarar görülmeyen, aksine tarım alanlarına dönüştürülmesinde kesin yarar olduğu tespit edilen yerler ile 31/12/1981 tarihinden önce bilim ve fen bakımından orman niteliğini tam olarak kaybetmiş olan tarla, bağ, meyvelik, zeytinlik gibi çeşitli tarım alanlarında veya hayvancılıkta kullanılmasında yarar olduğu tespit edilen araziler, şehir, kasaba ve köy yapılarının toplu olarak bulunduğu yerler dışında, orman sınırlarında daraltma yapılamaz." hükmü yer almaktadır. 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 67. maddesinde, "Devlete ait fidanlıklarla diğer fidanlıklarda kullanılacak veya orman yetiştirmek maksadiyle ekilecek orman ağacı tohumlarının, orman idaresinin kontrolu altında toplanmış, muayene edilmiş ve menşe şahadetnamesi (Sertifika) verilmiş tohumlardan olması şarttır. Orman fidanlıklarından yurt dışına sevk edilecek fidanlarla, orman ağacı tohumlarına orman idaresince bir menşe şahadetnamesi (sertifika) verilir.Yabancı memleketlerden ithal edilecek orman ağacı fidanları ile tohumlarının cins, nevi ve sair hususlarını belirten menşe şahadetnameleri (Sertifika) alakalı orman idaresince incelendikten sonra giriş izni verilir. Orman fidanlığı kuracak hususi müteşebbislere Orman Umum Müdürlüğünce parasız tohum verilebilir." hükmüne, 103. maddesinde ise, " 67 nci madde hükümlerine aykırı hareket edenlere bin Türk Lirası idarî para cezası verilir. Devlet veya her kime ait olursa olsun yeniden orman yetiştirme veya orman boşluğu ile göçük, devrik ve heyelan gibi hâllerle meydana gelen açıklıkları doldurmak veya satış maksadıyla işlenen sahalarda geçici olmak kaydıyla yapılan tohumlama alanlarıyla fideliklere herhangi bir şekilde veya hayvan sokulması veya girmesi suretiyle orman yetiştirme alanlarında zarara sebebiyet verenlere üçbin, diğer alanlarda zarara sebebiyet verenlere bin Türk Lirası idarî para cezası verilir." hükmü yer almaktadır. 5553 sayılı Tohumculuk Kanunu'nun 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; bitkisel üretimde verim ve kaliteyi yükseltmek, tohumluklara kalite güvencesi sağlamak, tohumluk üretim ve ticareti ile ilgili düzenlemeleri yapmak ve tohumculuk sektörünün yeniden yapılandırılması ve geliştirilmesi için gerekli olan düzenlemeleri gerçekleştirmektir. " hükmü, 2. maddesinde " Bu Kanun; tarla bitkileri, bağ-bahçe bitkileri, orman bitki türleri ve diğer bitki türleri çoğaltım materyaline ait çeşitlerin ve genetik kaynakların kayıt altına alınması, tohumlukların üretimi, sertifikasyonu, ticareti, piyasa denetimi ve kurumsal yapılanmalar ile ilgili düzenlemeleri kapsar." hükmü, "Piyasa denetimi" başlıklı 8. maddesinde, " Tohumlukları yetiştiren, işleyen ve satışa hazırlayan, dağıtan ve satan gerçek veya tüzel kişiler, Bakanlık tarafından yetkilendirilir ve denetlenir. Yetkilendirme ve denetim ile ilgili usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir. Ticarete arz edilen tohumlukların standartlara uygunluğu ile etiket ve ambalaj bilgilerinin doğruluğu Bakanlıkça denetlenir." hükmü bulunmaktadır. Aynı Kanunun "Alt birliklerin kuruluşu" başlıklı 16. maddesinde, " Alt birlikler, tohumculuk sektörünün geliştirilmesi ile sektörde faaliyet gösteren gerçek veya tüzel kişiler arasında meslekî dayanışma sağlayarak meslekî faaliyetleri kolaylaştırmak, tohumculuk faaliyetinde bulunanların ekonomik ve sosyal haklarının korunmasını sağlamak ve mevzuatla verilen görevleri yerine getirmek amacıyla bitki ıslahçıları, tohum sanayicileri ve üreticileri, fide üreticileri, fidan üreticileri, tohum yetiştiricileri, tohum dağıtıcıları, süs bitkileri üreticileri ve tohumculukla ilgili diğer konularla iştigal eden en az yedi gerçek veya tüzel kişi tarafından faaliyet konularına göre kurulan, tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarıdır..." hükmü, "üyelik" başlıklı 17. maddesinde, "Tohumculukla ilgili faaliyette bulunan gerçek veya tüzel kişiler, faaliyet konuları ile ilgili alt birliğe üye olmak zorundadır. Üyelik ile ilgili usul ve esaslar alt birliğin tüzüğünde belirlenir. " hükmüne, "Orman bitki türlerine ilişkin hükümler başlıklı" 40. maddesinde ise " Bu Kanun hükümleri çerçevesinde orman bitki türlerine ilişkin olarak genetik kaynakların kaydı, tohumlukların üretilmesi, sertifikasyonu, ticareti ve piyasa denetimi iş ve işlemleri bir protokol çerçevesinde Çevre ve Orman Bakanlığına devredilir." düzenlemesine yer verilmiştir. 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun "Kayıt ve Bitki Pasaportu" başlıklı 17. maddesinde, " Bakanlıkça belirlenen zararlı organizma taşıyıcısı olabilecek bitki, bitkisel ürün ve diğer maddeleri üreten, ithal eden, depolayan ve ticaretini yapanlar, kayıt ile ilgili Bakanlıkça belirlenen esaslara uymak ve kayıtlarını yaptırmak zorundadır. Bakanlıkça belirlenen bitki, bitkisel ürün ve diğer maddelerin dolaşımında bitki pasaportu bulundurulması zorunludur. Bitki pasaportu ile ilgili her türlü düzenlemeyi yapmaya Bakanlık yetkilidir. Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir. " hükmü ile , "Resmi kontroller, itiraz hakkı ve resmi sertifikalar" başlıklı 31. maddesinde, " Resmî kontroller, uygun sıklıkta, tarafsız, şeffaf ve meslekî gizlilik ilkelerine uygun olarak risk esasına göre, ön bildirim gereken hâller dışında, önceden haber verilmeksizin gerçekleştirilir. Bu kontroller, izleme, gözetim, doğrulama, tetkik, denetim, numune alma ve analiz gibi uygulamaları da kapsar. Kontroller, Bakanlıkça kontrol yetkisi verilen personel tarafından gerçekleştirilir. Üretim, işleme ve dağıtım aşamalarında hangi meslek mensuplarının hangi resmî kontrollerden sorumlu olduğu Ek-2’de belirtilmiştir." Yönetmeliğin Ek-27' de ise Bitki ve bitkisel üretimden sorumlu meslek mensupları olarak, Ziraat mühendisi, orman mühendisi, tütün teknoloji mühendisine yer verilmiştir. 5531 sayılı Orman Mühendisliği, Orman Endüstri Mühendisliği ve Ağaç İşleri Endüstri Mühendisliği Hakkında Kanunu'nun "Mesleğin konusu" başlıklı 4. maddesinde, "Mesleğin konuları uzmanlık alanlarına göre gösterilmiştir, "Hak, yetki ve sorumluluklar" başlıklı 5. maddesinde, " Meslek mensupları, 4 üncü maddede belirtilen faaliyet konularıyla sınırlı olmak kaydıyla; araştırma-geliştirme çalışmaları yapmaya, çevresel muhasebe yapmaya, keşif yapmaya, zarar ziyan belirlemeye, maliyet hesaplamaya, fizibilite raporu hazırlamaya, tasarım faaliyetleri yapmaya, plân ve projeler hazırlamaya ve uygulamaya, standardizasyon çalışmaları yapmaya, sertifikalandırmaya, kalite kontrolü yapmaya, stok kontrolü yapmaya, denetim yapmaya, muayene yapmaya, hakemlik yapmaya, eksperlik yapmaya, teknik müşavirlik yapmaya, danışmanlık yapmaya, yeminli danışmanlık ve bilirkişilik yapmaya, raporlar hazırlamaya, ormancılık ve orman ürünleri konularında serbest müşavirlik büroları ile serbest yeminli müşavirlik büroları açmaya, laboratuvarlar açmaya, özel müesseseler ile işletmeler kurmaya, bunları yönetmeye ve bunların sorumlu müdürlüğünü yapmaya, ormancılık karantina ve rehberlik hizmetlerini yürütmeye, her türlü odun ve odun dışı orman ürünleri ile orman endüstrisi dahil her türlü ormancılık çalışmaları için gerekli olan fidan, bitki, alet ve edevatın ihracat ve ithalat işlemleriyle ilgili hizmetleri tek başlarına, ortak faaliyet alanları içinde ise mevzuatta yetkilendirilmiş diğer meslek mensuplarıyla beraber yapmaya ve yürütmeye yetkilidir. Bu fıkrada belirtilen hak ve yetkiler, Odaya kayıtlı meslek mensuplarınca kullanılır. 4 üncü maddede belirtilen alanlarda faaliyet gösteren gerçek kişiler ile özel hukuk tüzel kişilerinin mühendis istihdamında uymak zorunda oldukları esaslar Bakanlığın uygun görüşü alınarak Oda tarafından hazırlanacak yönetmelikle belirlenir." hükmü düzenlenmiştir. 30/04/2015 Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe Süs Bitkileri ve Çoğaltım Materyallerinin Üretimi ve Pazarlanmasına Dair Yönetmeliği 'nin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde "Süs bitkisi: Doku kültürü de dahil olmak üzere farklı yöntemler kullanılarak estetik, fonksiyonel ve ekonomik amaçlarla üretilen/çoğaltılan/büyütülen bitkiyi..." kuralına yer verilmiştir. 12/01/2011 Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe Bitki Pasaportu Sistemi ve Operatörlerin Kayıt Altına Alınması Hakkında Yönetmeliği 'nin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde " b) Bitki: Canlı bitkiler ile bunların derin dondurulmamış meyve ve sebzeleri, yumrular, soğansılar, soğanlar ve rizomlar, kesme çiçekler, yapraklı dallar, budama artığı yapraklar, yapraklar, bitki doku kültürleri, canlı polen, göz, kalem ve çelik gibi canlılığını koruyan belirli parçaları ile dikim amaçlı olan botanik tohumlarını, c) Bitki pasaportu: Bitki sağlığı ile ilgili bu Yönetmelikte belirlenen bitki sağlığı standartlarının ve özel şartların karşılandığını gösteren, çeşitli bitki ve bitkisel ürünler için standart hale getirilmiş, Bakanlıkça belirlenen usullere uygun olarak hazırlanan ve Bakanlık veya Bakanlıkça yetkilendirilenler tarafından düzenlenen resmi etiketi veya belirli ürünler için Bakanlıkça kabul edilen etiket dışındaki işareti,.." hükmüne yer verilmiştir. 23/10/2019 Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe Ağaçlandırma Yönetmeliği 'nin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde, " a) Ağaç: Ormanlarda tabii olarak yetişen veya emekle yetiştirilen, en az 5 metre boy yapabilen, yaşı ve çapı ne olursa olsun kökü, gövdesi ve tepesi olan yerli veya egzotik orijinli odunsu bitkileri, b) Ağaççık: Ormanlarda tabii olarak yetişen veya emekle yetiştirilen, boyu 5 metreyi bulmayan, yaşı ve çapı ne olursa olsun yerli veya egzotik orijinli odunsu bitkileri, Fidanlık: Ağaç,ağaççık ve orman florasına ait tohum ve fidanların üretildiği fidanlıkları, Flora:Ağaç ve ağaççıklarla birlikte orman alt tabakasında yetişen, toprak muhafaza fonksiyonunu icra eden, ormanların müşir bitkisi özelliğini taşıyan, gerektiğinde süs bitkileri olarak da kullanılabilen, orman ekosisteminin canlı unsuru, odunsu ve otsu orman bitkilerini.." kuralına yer verilmiştir. Dava Konusu Yönetmelik maddelerinin İncelenmesi: Dava dilekçesinin içeriğinden hukuka aykırılık iddialarının,Yönetmelikle düzenlenmek istenen faaliyet alanlarının örtüşmediği, dayanak maddelerin hiçbirinde “bitki pasaportu”na ilişkin düzenleme bulunmadığı, bitki pasaportunun 5996 sayılı Kanunun 17. maddesinde yer aldığı, birliklerinin Türkiye’de süs bitkisi üreticilerini temsil eden tek kamu kurumu niteliğinde meslek örgütü olduğu, süs bitkisi üretici belgesiyle yetkilendirilen üreticilerin SÜSBİR’e üye olmasının zorunlu olduğu, süs bitkileri üreticilerinin orman mühendislerinden, ziraat mühendislerinden ve peyzaj mimarlarından teknik destek, denetleme ve bilgilendirme konusunda destek alabilmesi olanağı bulunduğu, böylece üreticilerin tek bir meslek grubu ile çalışma zorunluluğu kalmadığı, üreticilerinin dava konusu Yönetmelik Ek-5’te yer alan orman, ağaç, ağaççık ve florası tohumluklarının üretimini ve yetiştiriciliğini gerçekleştirerek peyzaj, botanik, çiçekçilik, seracılık, fidan yetiştiriciliği gibi birçok alanda faaliyet gösterdiği, söz konusu ekte yer alan bitkilerin süs bitkisi olarak kullanıldığı, bu bitkilerin orman bitkisi olarak nitelendirilmesinin uygun olmadığı hususuna yönelik olduğu anlaşıldığından incelemenin buna hasren yapılması gerekmektedir. Yönetmeliğin dava konusu edilerek iptali istenilen maddelerinde, yukarıda yer verilen amaç ve kapsam maddelerinde düzenlenmiş bulunan söz konusu orman ağaç, ağaççık ve florasına ait tohumlukları standartlara uygun olarak üreten, satışını yapan, gerçek veya tüzel kişilerin yetkilendirilmesine, denetlenmesine ve orman bitki pasaportuna ilişkin usul ve esaslar yer almaktadır. Anayasanın 124. maddesi ve normlar hiyerarşisi bağlamında, bir yasa hükmüne dayalı olarak hazırlanan yönetmelikler ile yasa hükümlerine açıklık getirilmesi ve yasa hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanmaktadır. Normlar hiyerarşisi kuramına göre; hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmeleri mümkün değildir. Diğer yandan, normlar hiyerarşisindeki düzenleme soyuttan somuta doğru kademeli bir sistem içermektedir. Yasa koyucu düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirler ve bunun uygulanmasını yürütmeye, bir başka ifadeyle idarelere bırakır. İdare Hukukunun temel ilkeleri uyarınca; idare tarafından, düzenleyici işlemler tesis edilirken, üst hukuk normlarına açıklık getirilmesi ve bu normlarca çizilen çerçeve içerisinde teknik detayların belirlenmesi, uygulamadaki belirsizliklerin giderilmesi amaçlanmalıdır. 6831 Sayılı Orman Kanunu'nun 67. maddesinde, Devlete ait fidanlıklarla diğer fidanlıklarda kullanılacak veya orman yetiştirmek maksadiyle ekilecek orman ağacı tohumlarının, orman idaresinin kontrolu altında toplanmış, muayene edilmiş ve menşe şahadetnamesi (Sertifika) verilmiş tohumlardan olması şart olarak belirlendiği; 5553 sayılı Tohumculuk Kanunu'nun 40. maddesinde ise orman bitki türlerine ilişkin olarak genetik kaynakların kaydı, tohumlukların üretilmesi, sertifikasyonu, ticareti ve piyasa denetimi iş ve işlemleri bir protokol çerçevesinde Çevre ve Orman Bakanlığına devredildiği ve 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun "Kayıt ve Bitki Pasaportu" başlıklı 17. maddesinde ile de Bitki pasaportu ile ilgili her türlü düzenlemeyi yapmaya Bakanlığın yetkilendirildiği; yukarıda aktarılan mevzuata göre orman ağaç, ağaççık ve florasına ait tohumlukları standartlara uygun olarak üretilmesi, satılması, gerçek veya tüzel kişilerin yetkilendirilmesi, denetlendirilmesi gerektiği ve bu hususta davalı idarenin yetkili olduğu ve ve orman bitki pasaportuna ilişkin usul ve esasların yönetmelik ile belirleneceği hüküm altına alınmıştır. Davacı tarafından dava konusu Yönetmelik ekinde yer alan listedeki 184 adet bitki taksonu incelendiğinde bunlardan birçoğunun yabancı yurtlu bitkiler olduğu, "orman bitkisi" olarak adlandırılmalarının mümkün olmadığı iddia edilse de ağaç yada ağaççıkların egzotik yani yabancı orjinli olmasının, orman bitkisi olma özelliğini ortadan kaldırmayacağı, bunların bir çoğunun ülkemizde de çeşitli amaçlarla yetiştirildiği görülmektedir. Diğer yandan; bazı bitki türlerinin yetiştiği ortamın toprak yapısı hakkında gösterge olma özelliği taşıdığı, dolayısıyla gerektiğinde süs bitkileri olarak da kullanılabilen müşir bitkisi özelliğini taşıyan orman ekosisteminin odunsu ve otsu bitkilerinin, süs bitkisi olarak kullanılması; bu bitkilerin orman bitkisi olma vasfını ortadan kaldırmayacağı anlaşılmaktadır. Bu durumda orman bitkilerine yönelik düzenleme yapıldığı anlaşılan bahse konu Yönetmeliğin hükümlerinde üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır. Öte yandan, davacı tarafından dava konusu Yönetmelik doğrultusunda yetkilendirilerek belgelendirilen gerçek veya tüzel kişilerin faaliyet alanı ile ilgili 5553 sayılı Tohumculuk Kanunu gereği alt birliğe üye olmak zorunda olduğu iddia edilmekle birlikte, 5553 sayılı Tohumculuk Kanunu'nun Orman bitki türlerine ilişkin hükümler başlıklı 40. maddesinde bulunan, orman bitki türlerine ilişkin olarak genetik kaynakların kaydı, tohumlukların üretilmesi, sertifikasyonu, ticareti ve piyasa denetimi iş ve işlemleri bir protokol çerçevesinde Çevre ve Orman Bakanlığına devredildiğine dair düzenleme nedeniyle orman bitki türlerine ilişkin alt birliğe üye olma zorunluluğu bulunmamaktadır. Davalı idarenin ormanlık alanların korunması ve genişletilmesi açısından tedbirler alabileceği, bu hususta düzenlemeler yapabileceği açık olup; Devlete ait fidanlıklarla diğer fidanlıklarda kullanılacak veya orman yetiştirmek maksadiyle ekilecek orman ağacı tohumlarının, orman idaresinin kontrolünün belirlenmesine ilişkin dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarına ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. DAVANIN REDDİNE, 2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, 3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, 4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine, 5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 05/06/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.