Danıştay Kararı · E. 2022/6661 · K. 2024/4065

Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2022/6661 E.  ,  2024/4065 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y SEKİZİNCİ DAİRE Esas No : 2022/6661 Karar No : 2024/4065 DAVACI : ... Sendikası VEKİLİ : Av. ... DAVALI: ... Başkanlığı VEKİLİ : Av. ... DAVANIN KONUSU : 15.09.2022 tarih ve 31954 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara ilişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değiştirilen esas Yönetmeliğin 5. maddesinin 8. fıkrasının (ç) bendinde yer alan " formülleri kullanılarak hesaplama yapılır." ibaresinden sonra gelmek üzere "kurumsal katkı puanını (A) alt birim bazında % 50 sine kadar artırma veya azaltmaya Üniversite Yönetim Kurulu yetkilidir." cümlesinin iptali istenilmektedir. DAVACININ İDDİALARI: Davacı Sendika vekili tarafından, 12.08.2022 tarihinde yayımlanan Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği'nde Özellikli Birim Çalışanları ve Normal Birim Çalışanlarının alacağı oranların açık bir şekilde belirtildiği, Sağlık Bakanlığı Yönetmeliği'nde bir oranlama yapılmasına karşın YÖK Yönetmeliği'nde oranlamanın olmadığı, normal ve özellikli birim arasında oran belirtilmediği, her iki sağlık kuruluşunun da aynı şekil ve şartlarda çalışmasına rağmen, Sağlık Bakanlığı'na tabi olarak çalışan personelin doğrudan Yönetmelik ile belirlenen oranda ek ödeme aldığı, YÖK'e bağlı olarak çalışan personelin ise Üniversite Yönetim Kurulu'nun inisiyatifine bırakıldığı, bu durumun ek ödeme esas ve oranları açısından ağır ve ölçüsüz farklar oluşturduğu, bu farkların Anayasa'nın eşitlik ilkesine açıkça aykırı olduğu, çalışma barışını bozan ve aynı mesleği yapan çalışanların moral motivasyonlarını düşüren bir sonuç doğuracağı, bunun yanında özellikle YÖK'e bağlı olarak çalışanların kurum değiştirmek vb. şekilde yollar aramalarına sebep olacağı, bu iş ve işlemler neticesinde bir çok üniversite hastanesi çalışanın mağdur olduğu, Sağlık Bakanlığı'na bağlı Eğitim Araştırma Hastanesi çalışanları ile Üniversite Hastanesi çalışanları içinde özellikli birim çalışanları arasındaki aylık net farkın yaklaşık 550-600 TL arasında olduğu, Üniversite gibi YÖK'e bağlı olarak çalışan özellikli birim çalışanlarının Sağlık Bakanlığı'na bağlı olarak çalışan özellikli birim çalışanlarından fahiş miktarda eksik ek ödeme aldıkları, YÖK Ek Ödeme Yönetmeliği ile özellikli birim çalışanları arasında çalışma barışını bozacak ölçüde bir eşitsizlik oluştuğu, Yönetmelik hükmünün eşitlik ilkesine aykırı olduğu, ülkemizin taraf olduğu ILO ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi gibi uluslararası sözleşmeler ile de yükümlenilmiş olan eşit işe eşit ücret genel prensibinden tamamen uzaklaşıldığı, dava konusu düzenlemenin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir. DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından; Anayasa'nın 124. maddesi uyarınca, Yönetmelik çıkarılması konusunda idarenin takdir hakkı bulunduğu, söz konusu düzenlemeler yapılırken, konunun tıp fakültesi ve hastanesi olan bütün üniversitelerle istişare edildiği, alınan görüşler, öneriler, teklifler değerlendirilerek düzenleme yapıldığı, getirilen düzenleme ile birlikte yükseköğretim kurumlarında görev yapan öğretim üyeleri ve diğer personelin özlük haklarında ciddi bir iyileştirme sağlandığı, iptali istenen Yönetmelik hükmünde hukuka ve mevzuata aykırı herhangi bir yön bulunmadığı, Anayasa'nın 125. maddesinin 4. fıkrası ile İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2 maddesinin 2. fıkrası uyarınca İdarenin hukuka ve mevzuata aykırı bir yönü bulunmayan işlemlerindeki takdir yetkisine ilişilemeyeceği, dava konusu düzenlemenin açıkça hukuka uygun olduğu, düzenlemenin hizmetin gereklerini ve kamu yararını gözettiği sabit olduğundan haksız davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ... DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI: ... DÜŞÜNCESİ : Davacı Sendika vekili Av. ... 15/09/2022 tarih ve 31954 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara ilişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin 5. maddesinin 8. fıkrasının (ç) bendi " formülleri kullanılarak hesaplama yapılır." ibaresinden sonra gelmek üzere " kurumsal katkı puanını (A) alt birim bazında % 50 sine kadar artırma veya azaltmaya Üniversite Yönetim Kurulu yetkilidir." cümlesinin iptali istenilmektedir. 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun 58. maddesinin (i) fıkrasında,'' Döner sermaye işletmesi faaliyetlerinin gerçekleştirilmesinde, kaynakların ekonomik, verimli ve tasarruflu kullanılması esastır. Yapılacak olan ödemelerde gelir-gider dengesinin gözetilmesi zorunludur.Yapılacak ek ödemenin oranları ile bu ödemelerin esas ve usulleri; yükseköğretim kurumlarının hizmet sunum şartları ve kriterleri, personelin kadro ve görev unvanı, görev yeri, çalışma şartları ve süresi, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ve mesleki uygulamalar ile ilgili performansı ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi hizmete katkı unsurları esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Yükseköğretim Kurulu tarafından çıkartılacak yönetmelikle belirlenir. Bu yönetmelikte belirlenen temel ilkeler çerçevesinde üniversite yönetim kurulları gerekli düzenlemeleri yapmaya yetkilidir.''hükmü, aynı yasa maddesinin (j) fıkrasında ise, ''Döner sermaye işletmelerinin faaliyet alanları, gelir ve giderleri, sermaye limitleri ile işletmelerin yönetimine ilişkin esas ve usuller Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Yükseköğretim Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.''hükmü yer almaktadır. 23/06/2022 tarihli Resmi Gazetede yayınlanan 7411 Sayılı Sağlıkla İlgili Bazı Kanunlarda ve 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile sağlık kurumlarında uygulanacak ek ödeme esaslarının belirlenmesi üzerine 12/08/2022 tarihinde Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği ve 15/09/2022 tarihli Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5. maddesinin 8. fıkrasının (ç) bendinde,''Yapılacak ek ödemede, tıp ve diş hekimliği fakülteleri ile sağlık uygulama ve araştırma merkezlerinde (hastaneler dahil) görev yapan personele;eşvik ek ödemesi=Dönem ek ödeme katsayısı x Bireysel net katkı puanı, formülleri kullanılarak hesaplama yapılır. Kurumsal katkı puanını (A) alt birim bazında % 50’sine kadar artırma veya azaltmaya Üniversite Yönetim Kurulu yetkilidir.'' kuralı yer almaktadır. Bakılan davada, Sağlık Bakanlığı tarafından ek ödemeye ilişkin yönetmelik 12.08.2022 tarih ve 31921 Sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdiği, söz konusu Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği ile Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık çalışanlarına sabit ek ödemeleri yanında taban ödeme ve teşvik ödemesi adı altında iki farklı döner sermaye ek ödemesi yapılması hüküm altına alındığı ve sabit ek ödeme dışında her ay personele ayrıca ödenecek taban ek ödeme adı altında ücret ödenmeye başlandığı, bu düzenleme ile Sağlık Bakanlığı kadrosunda olan sağlık çalışanları gerek mali gerekse sosyal hakları bakımından çeşitli iyileştirmeler almış olmasına karşın Üniversitelere bağlı sağlık kurum ve kuruluşları ile tıp ve diş hekimliği fakültelerinde görev yapan sağlık çalışanları açısından herhangi bir düzenleme olmadığından Sağlık Bakanlığına ait düzenlemede yer alan taban ek ödeme katsayılarının üniversite tıp ve diş hekimliği fakülteleri Sağlık Uygulama ve Araştırma Hastanelerinde görevli benzer unvana sahip personellerde de eşit ödeme alması amacıyla ''Teşvik Ek Ödemesi'' adı altında yeni bir düzenlemeye ihtiyaç duyulduğu ,davalı idare tarafından, "Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik" te değişiklik yapıldığı anlaşılmaktadır. Dava konusu Yönetmelik uyarınca yapılacak ek ödemeler, 657 sayılı Kanunda öngörülen ve personele her ay düzenli olarak yapılması zorunlu, genel nitelikte ve bütçeden karşılanan bir ödeme olmayıp, kurum ihtiyaçları karşılandıktan sonra personele, hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar gözetilerek aylık ya da sözleşme ücretlerine ilave olarak ödenebilen teşvik uygulaması niteliğinde yapılan bir ödemedir. Söz konusu Yönetmeliğin incelenmesinden, ek ödemenin dağıtımında esas alınacak katsayıların, anılan Yasa maddesinde belirtilen hizmet sunum şartları ve kriterleri ile personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak belirlendiği, bu bağlamda, dava konusu yönetmelik hükmü ile, kurumsal katkı puanını (A) alt birim bazında % 50 sine kadar artırma veya azaltmaya yönelik Üniversite Yönetim Kurulu'na takdir yetkisi verilmesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: HUKUKİ SÜREÇ : Davacı Sendika vekili tarafından, 15.09.2022 tarih ve 31954 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara ilişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değiştirilen esas Yönetmeliğin 5. maddesinin 8. fıkrasının (ç) bendinde yer alan " formülleri kullanılarak hesaplama yapılır." ibaresinden sonra gelmek üzere "kurumsal katkı puanını (A) alt birim bazında % 50 sine kadar artırma veya azaltmaya Üniversite Yönetim Kurulu yetkilidir." cümlesinin iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır. İNCELEME VE GEREKÇE: İLGİLİ MEVZUAT: Anayasa’nın 124. maddesinde (Değişik: 16.04.2017-6771/16 md.), Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hüküm altına alınmıştır. 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun "Döner sermaye" başlıklı 58. maddesinin (h) fıkrasında, "Öğretim üyelerinin mesai saatleri dışında üniversitede sundukları sağlık hizmetlerinden dolayı 31.05.2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 73 üncü maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca alınan ilave ücretler döner sermaye işletmesinin ayrı bir hesabında toplanır. Bu tutardan ayrıca Hazine payı kesintisi ve (b) fıkrası uyarınca kesinti yapılmaz. Bu şekilde elde edilen gelirin yüzde 50’sinden az ve yüzde 60’ından fazla olmamak üzere üniversite yönetim kurulunca tespit edilecek oranı, mesai saatleri dışında sağlık hizmeti sunan öğretim üyesine, mesai içinde gerçekleştirilen iş miktarı ve çeşidi dikkate alınarak belirlenen toplam performansı aşmamak kaydıyla, ek ödeme matrahının yüzde 950’sini geçmemek üzere her ay ayrıca ödenir. Mesai saatleri dışında ilave ücret alınmayacak sağlık hizmetlerini veren öğretim üyeleri için de yüzde 950 oranı uygulanır. Ancak bu fıkra kapsamında öğretim üyelerine yapılacak ek ödeme ile (c) ve (f) fıkraları uyarınca yapılacak ek ödeme toplamı, özellikli tıbbi işlemler ve uluslararası sağlık hizmetleri kapsamında yapılacak ek ödeme hariç olmak üzere, ek ödeme matrahının yüzde 1900’ünü geçemez. Bu fıkra uyarınca dağıtılan gelirlerden kalan tutarlar (b) fıkrasında belirtilen işler ile (c) fıkrasının ikinci paragrafı uyarınca fiilen mesai dışında çalışan diğer personele yapılacak ek ödemede kullanılır." hükmüne yer verilmiş, (i) fıkrasında da "Döner sermaye işletmesi faaliyetlerinin gerçekleştirilmesinde, kaynakların ekonomik, verimli ve tasarruflu kullanılması esastır. Yapılacak olan ödemelerde gelir-gider dengesinin gözetilmesi zorunludur." hükmü bulunmakta devamında da "Yapılacak ek ödemenin oranları ile bu ödemelerin esas ve usulleri, yükseköğretim kurumlarının hizmet sunum şartları ve kriterleri, personelin kadro ve görev unvanı, görev yeri, çalışma şartları ve süresi, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ve mesleki uygulamalar ile ilgili performansı ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi hizmete katkı unsurları esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Yükseköğretim Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." düzenlemesi, (j) fıkrasında ise, ''Döner sermaye işletmelerinin faaliyet alanları, gelir ve giderleri, sermaye limitleri ile işletmelerin yönetimine ilişkin esas ve usuller Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Yükseköğretim Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.'' hükmü yer almaktadır. 18.02.2011 tarihli ve 27850 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "(1) Bu Yönetmelik, yükseköğretim kurumlarının döner sermaye faaliyetleri çerçevesinde; hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ve mesleki uygulamalar ile ilgili performansı ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi hizmete katkı unsurları esas alınarak yapılacak ek ödeme oranları ile bu ödemelerin usul ve esaslarını belirlemek amacıyla hazırlanmıştır." hükmü, "Dayanak" başlıklı 2. maddesinde, "(1) Bu Yönetmelik, 4.11.1981 tarihli ve 2547 sayılı Kanun'un 58 inci maddesinin (Değişik ibare:RG-08.07.2014-29054) (h) ve (i) fıkralarına dayanılarak hazırlanmıştır." hükmü bulunmaktadır. 15.09.2022 tarihli ve 31954 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile 2547 sayılı Kanun'un 58. maddesinin (c) fıkrası kapsamındaki personele yapılan ek ödeme sabit ödeme, taban ödeme ve teşvik ek ödemesi olmak üzere olmak üzere üçe ayrılmış ve Yükseköğretim Kurumlarında Döner Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik'in "Dağıtım esasları" başlıklı 5. maddesinin 8. fıkrasının (ç) bendi;''Yapılacak ek ödemede, tıp ve diş hekimliği fakülteleri ile sağlık uygulama ve araştırma merkezlerinde (hastaneler dahil) görev yapan personele;eşvik ek ödemesi=Dönem ek ödeme katsayısı x Bireysel net katkı puanı, formülleri kullanılarak hesaplama yapılır. Kurumsal katkı puanını (A) alt birim bazında % 50’sine kadar artırma veya azaltmaya Üniversite Yönetim Kurulu yetkilidir.'' olarak düzenlenmiş, yine aynı Yönetmeliğin 6. maddesinde "Bu Yönetmelik 01.08.2022 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe girer." ibaresi yer almıştır. HUKUKİ DEĞERLENDİRME 2547 sayılı Kanun'un 58. maddesinde, üniversite personeline yapılacak ek ödemelerinin dağıtılmasındaki usul ve esaslar ana hatları ile belirlenmiş, ödemelerin temel koşulları ile oranı açıkça ortaya konulmuştur. Bu hükümde, ayrıca idareye bırakılan yetkinin de sınırını çizecek bir takım prensipler konulmuş; Yükseköğretim Kurulu'nu, çıkaracağı Yönetmelikte veya yapacağı düzenlemede, Yükseköğretim kurumlarındaki hizmet sunum şartlarını ve kriterlerini dikkate almak suretiyle, personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ve mesleki uygulamalar ile performansı ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi hizmete katkı unsurlarını dikkate almakla yükümlü kılmıştır. 15.09.2022 tarih ve 31954 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile asıl Yönetmeliğin 5. maddesinin 8. fıkrasının (ç) bendi değiştirilmiş ve "Kurumsal katkı puanını (A) alt birim bazında % 50’sine kadar artırma veya azaltmaya Üniversite Yönetim Kurulu yetkilidir." düzenlemesi getirilmiştir. Yönetmelik düzenleme konusunda İdarelerin Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir hakkına sahip oldukları açıktır. Ancak bu takdir hakkı, serbestçe kullanılanabilecek bir keyfiyeti ifade etmeyip, kamu yararı ve hizmet gerekleri açısından hukuka uygun olarak temellendirilmiş olgularla desteklenmelidir. İdarelerin; düzenleme yetkisine sahip olduğu alanlarda, uygulamaları çağın gereklerine ve toplumun ihtiyaçlarına uygun olarak değiştirip, yeniden düzenlemesi, kamu hizmetine egemen olan ilkelerden biri olan uyarlama (değişkenlik) ilkesi uyarınca hem bir görev hem de bir yetki niteliği taşımaktadır. Anılan Kanun maddesi uyarınca davalı idarenin bu konuda düzenleme yapma yetkisi olduğu, Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği'nin 15. maddesinde de katsayıların %50 oranında artırım ya da azaltılmasına Bakanlıkça karar verilebileceğinin belirtildiği, anılan Yönetmelik ile uyumlu olarak, idarenin takdir yetkisi içerisinde hizmet gerekleri ve kamu yararı gözetilerek yapıldığı anlaşılan dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık olmadığı sonucuna varılmıştır. Öte yandan, üniversitelere verilen bu yetkinin kullanılması sonucunda, herhangi bir hak kaybının oluşması halinde buna ilişkin dava açılabileceği tabidir. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. DAVANIN REDDİNE, 2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, 3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, 4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine, 5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 03/07/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.