Danıştay Kararı · E. 2023/11463 · K. 2024/1174

Danıştay 4. Daire Başkanlığı         2023/11463 E.  ,  2024/1174 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y DÖRDÜNCÜ DAİRE Esas No : 2023/11463 Karar No : 2024/1174 DAVACI : ... VEKİLİ : Av. ... DAVALI : ... Bakanlığı VEKİLİ : ... DAVANIN KONUSU : 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında riskli yapılarda yapılacak kira yardımının usul ve esaslarını düzenleyen (2019 yılı) ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanan Kira Yardım Kılavuzu'nun 9. maddesinin on yedinci fıkrasında yer alan "...noterden..." kelimesinin iptali istenilmektedir. DAVACININ İDDİALARI : Dava konusu düzenleyici işlemde, aynı bağımsız bölümde hissedar olanların, kira yardımı haklarını muvafakatname/feragatname ile diğer hissedarlara devredebileceklerinin düzenlediği, ancak muvafakatname/feragatnamenin noterden verilmesi zorunluluğu getirilen Kira Yardım Kılavuzu'nun 9. maddesinin 17. fıkrasının belirtilen kısmında hukuka uyarlık bulunmadığı; zira, 6306 sayılı Kanun'da muvafakatname/feragatnamenin noterde verileceğine yönelik açık bir düzenleme bulunmadığı, bu yönde getirilen düzenlemenin kira yardım haklarını devredeceklere ek mali külfet getirdiği, birçok işlemin e-Devlet sistemi üzerinden yapılabildiği, kaldı ki olayda elektronik/mobil imza ile de muvafakatname/feragatname verilebilmesinin mümkün ve yeterli kabul edilmesi gerektiği; dolayısıyla, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında riskli yapılarda yapılacak kira yardımının usul ve esaslarını düzenleyen (2019 yılı) Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanan Kira Yardımı Kılavuzu'nun 9. maddesinin 17. fıkrasında yer alan "...noterden..." kelimesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir. DAVALININ SAVUNMASI : 15/12/2012 tarihli, 28498 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliği'nin 16. maddesinin dördüncü fıkrasında, kira yardımı başvurularının, tahliye tarihinden bir yıl içinde veya riskli yapının yıktırıldığı tarihten itibaren üç ay içinde, Bakanlıkça belirlenecek bilgi ve belgelere istinaden riskli alan veya rezerv yapı alanlarında ilgili kuruma, riskli yapılarda ise Müdürlüğe veya Bakanlıkça yetki devri yapılması durumunda ilgili idareye yapılacağının düzenlendiği, buna göre 6306 sayılı Kanun kapsamında kira yardımı almak için Bakanlıkça belirlenen bilgi ve belgelerle riskli yapının bulunduğu ildeki Müdürlüğe veya Belediyeye başvurulması gerektiği; dava konusu Kira Yardımı Kılavuzu'nun 9. maddesinin on yedinci fıkrasında da kira yardım haklarının diğer hissedarlara devredilebilmesi için muvafakatname/feragatnamenin noterden verilmesinin zorunlu kılındığı, 1512 sayılı Noterlik Kanunu'nun 1. maddesi uyarınca noterlerin, hukuki güvenliği sağlamak ve anlaşmazlıkları önlemek için işlemleri belgelendirme ve kanunlarla verilen başka görevleri yapma konusunda yetkili kılındığı dikkate alındığında; hak sahiplerinin hak kaybına uğramamasını ve mal güvenliğinin sağlanmasını temin etmeye yönelik getirilen düzenlemede, imzaların sıhhatinin sağlanmasının amaçlandığı, bu doğrultuda noter vasıtasıyla yapılacak işlemlerin vatandaşların hukuki güvenliğinin sağlanması adına en külfetsiz ve ulaşılabilir yol olduğu; her ne kadar davacı tarafından, dava konusu düzenlemenin kanuni dayanağı olmadığı ileri sürülmekte ise de, üst norma aykırılık teşkil etmemek kaydıyla ayrıntıların alt normlarda düzenlenmesinin önünde bir engel olmadığı, kira yardım başvurularının e-Devlet sistemi üzerinden yapılabildiği, kişilerin kendileri adına talep edebilecekleri mali bir yardımdan başkası adına vazgeçmeleri sonucunu doğuracak muvafakatname/feraganatname verilmesi için ise noterlikte yapılması şartının zorunlu kılınmasının hukuki güvenliğin sağlanması açısından gerekli olduğu savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ... DÜŞÜNCESİ : Dava; 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında riskli yapılarda yapılacak kira yardımının usul ve esaslarını düzenleyen (2019 yılı) Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanan Kira Yardım Kılavuzu'nun 9. maddesinin on yedinci fıkrasında yer alan "...noterden..." kelimesinin iptali istemiyle açılmıştır. 6306 sayılı Kanun uyarınca riskli yapı olarak ilan edilen taşınmazın tahliye edilmesini müteakip, kira yardımı yapılabilecek malikin, aynı bağımsız bölüm üzerinde hissedar olan diğer hissedara kira yardım hakkını devretmesini öngören ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanan Kira Yardım Kılavuzu'nun 9. maddesinin on yedinci fıkrasında, bu yönde hazırlanacak muvafakatname/feragatnamenin noterden verilmesinin zorunlu kılındığı; belirtilen düzenlemenin, hakkından feragat edecek bağımsız bölüm malikinin imzasının sıhhati konusunda güvenlik teminini sağlayacağına şüphe olmamakla birlikte; davacı tarafından iddia edildiği üzere, sahteciliğin önlenmesinin tek yolunun belirtilen yöntem olmadığı, bu kapsamda, bahse konu belgelerin, asaleten veya vekaleten 5070 sayılı Elektronik İmza Kanunu kapsamında elektronik imza ile imzalanmasının da, belgelerin sıhhatine yönelik yukarıda dile getirilen endişeleri bertaraf etmek bakımından aynı sonucu sağlayacağından; muvafakatneme/feragatnamenin yalnızca noterden verilmesini zorunlu kılacak biçimde getirilen kuralın, eksik düzenleme nedeniyle iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI : ... DÜŞÜNCESİ : Dava, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında yapılacak kira yardımının usul ve esaslarını düzenleyen (2019 yılı) Kira Yardım Kılavuzunun 9. maddesinin 17. fıkrasında bahsi geçen "...noterden..." kelimesinin iptali istemiyle açılmıştır. 15/12/2012 tarih ve 28498 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliği'nin "Kira yardımı ve Diğer Yardımlar" başlıklı 16. maddesinin 4. bendinde "Kira yardımı başvuruları ; tahliye tarihinden itibaren bir yıl veya riskli yapının yıktırıldığı tarihten itibaren üç ay içinde, Bakanlıkça belirlenecek bilgi ve belgelere istinaden riskli alan veya rezerv yapı alanlarında ilgili kuruma, riskli yapılarda ise Müdürlüğe veya Bakanlıkça yetki devri yapılması durumunda İdareye yapılır. " düzenlemesine yer verilmiştir. 6306 sayılı Afet Riski Atındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun'un 5. maddesi ile 6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliği'nin 16. maddesi hükümleri kapsamında riskli yapılarda kira yardımı yapılmasının usul ve esaslarını düzenlemek amacıyla çıkarılan Kira Yardımı Kılavuzunun " Kira yardımı başvurularında gözetilecek hususlar" başlıklı 9. maddesinin 17. fıkrasında "Aynı bağımsız bölüm üzerinde hissedar olanlar, kira yardımı haklarını noterden verecekleri muvafakatname/feragatname ile diğer hissedarlara devredebilir.Verilecek muvafakatnamede/feragatnamede "söz konusu bağımsız bölümden dolayı alınacak kira yardımı hakkından diğer hissedar lehine feragat edildiğinin, 6306 sayılı Kanun kapsamından Bakanlıktan hiçbir hak ve talepte bulunulmayacağının ve faiz desteğinden de yararlanılmayacağının" açıkça belirtilmesi gerekir "düzenlemesine yer verilmiştir. 1512 sayılı Noterlik Kanunu'nun 1. maddesinde "Noterlik bir kamu hizmetidir.Noterler, hukuki güvenliği sağlamak ve anlaşmazlıkları önlemek için işlemleri belgelendirir ve kanunlarla verilen diğer görevleri yaparlar." hükmü yer almaktadır. 6306 sayılı Kanun gereğince yapılması gereken yardımlar için başvuru şartları ve hangi evraklarla yapılacağı, hak kaybı yaratılmadan can ve mal güvenliğinin sağlanması ve iş ve işlem yükünün planlanması yönünden gereklidir. Kişilerin kendileri adına talep edecekleri mali bir yardımdan başkası adına vazgeçtikleri dikkate alındığında, kişilerin muvafakatname/feragatnamelerini noterden vermeleri hukuki güvenliklerinin sağlanması açısından gereklidir. Açıklanan nedenlerle, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında yapılacak kira yardımının usul ve esaslarını düzenleyen (2019 yılı) Kira Yardım Kılavuzunun 9. maddesinin 17. fıkrasında bahsi geçen "...noterden..." kelimesinde hukuka aykırılık bulunmadığından davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE: MADDİ OLAY: 6306 sayılı Kanun uyarınca riskli yapı olarak tespit ve ilan edildiği belirtilen Gaziantep ili, Şehitkamil ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parsel sayılı taşınmazın yıkılmasından sonra, davacı ... ve dava dışı ..., ... , ... ve ... adına vekaleten (kendi adına asaleten) Av. ... tarafındani Kira Yardımı Esasları'nın 9. maddesinin on yedinci fıkrası uyarınca hazırlanan muvafakatname/feragatnamenin elektronik imza ile imzalanarak Gaziantep Valiliğine sunulmasına karşın, başvuranların kira yardımından feragat edebilmesinin ve bu konuda diğer hissedarlara kira yardımından yararlanma konusunda muvafakat vermesinin, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında riskli yapılarda yapılacak kira yardımının usul ve esaslarını düzenleyen (2019 yılı) Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanan Kira Yardım Kılavuzu'nun 9. maddesinin on yedinci fıkrası uyarınca noterden verecekleri muvafakatname/feragatnameyi zorunlu kıldığının davacıya bildirildiği belirtilmektedir. Bunun üzerine, davacı tarafından Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanan Kira Yardım Kılavuzu'nun 9. maddesinin on yedinci fıkrasında yer alan "...noterden..." kelimesinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun'un dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan "Tahliye ve yıktırma" başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasında "Riskli yapıların yıktırılmasında ve bunların bulunduğu alanlar ile riskli alanlar ve rezerv yapı alanlarındaki uygulamalarda, öncelikli olarak malikler ile anlaşma yoluna gidilmesi esastır. Anlaşma ile tahliye edilen yapıların maliklerine, kiracılarına ve yapıda ikamet etmek şartıyla sınırlı ayni hak sahiplerine geçici konut veya işyeri tahsisi ya da kira yardımı yapılabilir..." hükmü yer almaktadır. 15/12/2012 tarih ve 28498 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliği'nin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan "Kira Yardımı ve diğer yardımlar" başlıklı 16. maddesinin birinci fıkrasında "...Aylık kira bedeli Bakanlıkça belirlenir. İnşaat halinde olup içinde ikamet edilen yapılarda kira yardımı veya faiz desteğinden, sadece inşaat halindeki yapıda ikamet edilen bağımsız bölümlerin malik, kiracı ve sınırlı ayni sahipleri faydalanır. Anlaşma ile tahliye edilen yapıların maliklerine mümkün olması hâlinde, kira yardımı yerine tahliye tarihinden itibaren konut ve işyerlerinin teslim tarihine kadar geçici konut veya işyeri tahsisi yapılabilir." kuralına; dördüncü fıkrasında ise "Kira yardımı başvuruları, tahliye tarihinden itibaren bir yıl içinde veya riskli yapının yıktırıldığı tarihten itibaren üç ay içinde, Bakanlıkça belirlenecek bilgi ve belgelere istinaden riskli alan veya rezerv yapı alanlarında ilgili kuruma, riskli yapılarda ise Müdürlüğe veya Bakanlıkça yetki devri yapılması durumunda İdareye yapılır..." kuralına yer verilmiştir. 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun'un 5. maddesi ile 6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliği'nin 16. maddesi hükümleri kapsamında riskli yapılarda kira yardımı yapılmasının usul ve esaslarını düzenleyen (2019 yılı) ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanan Kira Yardım Kılavuzu'nun 9. maddesinin on yedinci fıkrasında; "Aynı bağımsız bölüm üzerinde hissedar olanlar, kira yardımı haklarını noterden verecekleri muvafakatname/feragatname ile diğer hissedarlara devredebilir. Verilecek muvafakatname/feragatnamede "söz konusu bağımsız bölümden dolayı alınacak kira yardımı hakkından diğer hissedar lehine feragat edildiğinin, 6306 sayılı Kanun kapsamından Bakanlıktan hiçbir hak ve talepte bulunulmayacağının ve faiz desteğinden de yararlanılmayacağının" açıkça belirtilmesi gerekir". kuralı yer almaktadır. 1512 sayılı Noterlik Kanunu'nun "Noterlik mesleği" başlıklı 1. maddesinde "Noterlik bir kamu hizmetidir. Noterler, hukuki güvenliği sağlamak ve anlaşmazlıkları önlemek için işlemleri belgelendirir ve kanunlarla verilen başka görevleri yaparlar." hükmüne; "Noterlerin genel olarak yapacakları işler" başlıklı 60. maddesinde "Noterlerin görevleri: 1. Yapılması kanunla başka bir makam, merci veya şahsa verilmemiş olan her nevi hukuki işlemleri düzenlemek, 2. Kanunlarda resmi olarak yapılmaları emredilen ve mercileri belirtilmemiş olan bütün hukuki işlemleri bu kanun hükümlerine göre yapmak, ... 9. Bu ve diğer kanunlarla verilmiş sair işleri yapmak." hükmüne yer verilmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisinde, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması, birbirine bağlı olması ve üst normla getirilen hukuksal sınırın içinde kalması zorunlu olup, bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan bir normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, başka bir deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen Kanun veya diğer normlarda yer alan hükümlere aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir. Anayasa'nın 124. maddesinde, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve kanunlara aykırı olmamak kaydıyla yönetmelikler çıkartılabileceği öngörülmektedir. Bahse konu Anayasal hüküm, idareye ikincil düzenleme ihdas etme yetkisi vermektedir. Esasında bu yetki, genel ve soyut nitelikte hükümler ihtiva eden kanunların detaylandırılması amacını taşımaktadır. Bu çerçevede, kanunda öngörülmeyen bazı hususların yine kanuna aykırı olmamak kaydıyla yönetmeliklerde düzenlenmesi mümkün olabilmektedir. Bu kapsamda idarenin ikincil düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı da İdare Hukuku'nun en temel ilkelerindendir. Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak yönetmelik dışında, yönerge, tebliğ, genelge, kılavuz gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabilmektedirler. Ancak bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmeleri mümkün değildir. Normlar hiyerarşisine göre Kanun ve yönetmelikten sonra gelen düzenlemelerin ancak Kanun ve yönetmelik ile verilmiş olan hak veya yetkinin kullanılmasının açıklanmasıyla ilgili olması gerektiği, bu metinlerde Kanun ve yönetmelik ile verilmiş olan hakkı veya yetkiyi genişletici veya sınırlandırıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir. İdarenin düzenleyici idari işlem tesis etme yetkisinin "Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesinin bir sonucu olarak ikincil nitelikte bir kural koyma yetkisi olduğu göz önüne alındığında; söz konusu yetkinin kanunların çizdiği çerçeve içinde kalması ve kanunlara uygun olarak kullanması zorunludur. Bu bağlamda Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine Kanunda belirtildiği gibi kullanılması, Kanun hükmü bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa düzenlemenin yönetmelikle yapılması, ayrıca normlar hiyerarşisinde yönetmeliğe göre daha alt düzeyde yer alan düzenleyici işlemlerin yönetmelikle çizilen sınırı aşmaması ve yönetmeliğe uygun olması bir diğer zorunluluktur. 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinde, riskli yapı ilan edilen yapının yıkılması amacıyla tahliye edilen yapıların maliklerine, kiracılarına ve yapıda ikamet etmek şartıyla sınırlı ayni hak sahiplerine kira yardımı yapılabileceği kuralına yer verildiği; 6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliği uyarınca kira yardımı başvurularının Bakanlıkça belirlenecek bilgi ve belgelere istinaden yapılabileceği düzenlemesi getirildiği; bu kapsamda Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanan Kira Yardım Kılavuzu'nda istenecek bilgi ve belgelere ilişkin detaylı düzenlemelerin bulunduğu görülmektedir. Kira Yardımı Kulavuzu'nun 9. maddesinin on yedinci fıkrasında, aynı bağımsız bölüm üzerinde hissedar olanların, kira yardımı haklarını noterden verecekleri muvafakatname/feragatname ile diğer hissedarlara devredebileceğinin düzenlendiği; bu düzenleme ile hakkında diğer paylı malik lehine feragat edenlerin, muvafakatname ve feragatnamelerinin, noterden düzenlenmesine yönelik getirilen zorunluluğun ise, söz konusu belgelerde yer alan imzalarda sahteliğinin ve dolayısıyla muhtemel hak kayıplarının önlenmesine yönelik amaçtan kaynaklandığı, dolayısıyla dava konusu düzenlemede yer verilen "noterden" kelilmesinin, dayanak Kanun ve Yönetmelik'in uygulanmasını sağlamak ve işleyişini temin etmek maksadıyla, davalı idareye tanınan takdir yetkisi sınırları içerisinde düzenlendiği, bu nedenle 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında riskli yapılarda yapılacak kira yardımının usul ve esaslarını düzenleyen (2019 yılı) ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanan Kira Yardım Kılavuzu'nun 9. maddesinin on yedinci fıkrasında yer alan "...noterden..." kelimesinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1. DAVANIN REDDİNE, 2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...- TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, 3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... - TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, 4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine, 5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, 22/02/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.