Danıştay Kararı · E. 2023/1411 · K. 2024/377

DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU         2023/1411 E.  ,  2024/377 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU Esas No : 2023/1411 Karar No : 2024/377 TEMYİZ EDENLER: I- (DAVACI): ... Odası VEKİLİ: Av.... II- (DAVALI): ...n Bakanlığı VEKİLİ: Huk. Müş. ... İSTEMİN KONUSU: Danıştay Altıncı ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunun 08/03/2023 tarih ve E:2021/4820, K:2023/2463 sayılı kararının aleyhlerine olan kısımlarının temyizen incelenerek bozulması taraflarca karşılıklı olarak istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: 19/03/2021 tarih ve 31428 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1 ve 2. maddelerinin iptali istenilmiştir. Müşterek Kurul kararının özeti: Danıştay Altıncı ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunun 08/03/2023 tarih ve E:2021/4820, K:2023/2463 sayılı kararıyla; 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 9. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendi, 4915 sayılı Kara Avcılığı Kanunu'nun 4. maddesinin 4. fıkrası, Özellikle Su Kuşları Yaşama Ortamı Olarak Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Hakkındaki Sözleşme'nin (Ramsar Sözleşmesi) 1, 2, 3 ve 4. maddelerine yer verilerek, Dava konusu Yönetmelik'in 1. maddesinin incelenmesinden; Yönetmelik'in "Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinin 1. fıkrasına eklenen (h) bendi ile "(d) bendinde düzenlenen zorunlu altyapı projeleri haricinde, kamu yararı kararı bulunan zorunlu altyapı projelerine, hazırlanacak Ekosistem Değerlendirme Raporu doğrultusunda, ekosistem bütünlüğünü telafi edici tedbirlerin alınması şartıyla Bakanlıkça izin verilebilir" düzenlemesinin getirildiği, Öncelikle belirtilmelidir ki; hukukun temel ilkelerinden olan "öngörülebilirlik" ilkesine göre kanuni ve idari düzenlemelerin açık ve net olması gerektiği, Hukukun diğer temel ilkelerinden olan "belirlilik" ilkesine göre ise, düzenlemenin keyfiliğe izin vermeyecek şekilde, yani idare tarafından takdir yetkisine dayanılarak keyfi uygulamalara imkan verilmeyecek biçimde yapılması gerektiği, Anayasa Mahkemesinin de, bir çok kararında "hukuki belirlilik" ilkesine vurgu yaptığı, kanuni ve idari düzenlemelerin belirlilik ilkesine uygun olması gerektiğini belirttiği, Dava konusu düzenleme incelendiğinde; sürdürülebilir kullanım bölgelerinde, Yönetmelik'in 22. maddesinde sınırlı olarak sayılan faaliyetler, alt yapı projeleri ve tesislere ek olarak "kamu yararı kararı bulunan zorunlu altyapı projeleri"nin de bu bölgelerde uygulanmasına imkan tanındığı, Ancak, maddede kamu yararı kararının, hangi kurum ya da merci tarafından alınacağı belirli olmadığı gibi zorunlu altyapı projeleri ifadesi ile neyin kastedildiğinin de açık olmadığı, Bahsi geçen "altyapı projeleri" ifadesi ile alanda izin verilen faaliyetlerin gerçekleştirilmesi ve dolayısıyla alanın kullanımı için zorunlu olan ve aynı maddenin (d) bendinde sayılmayan altyapı projelerinin mi yoksa güzergahları zorunlu olarak bu bölgelerden geçecek daha büyük altyapı projelerinin mi kastedildiği anlaşılamadığı gibi bu faaliyetlere hangi ölçülerde izin verileceğine ilişkin açık bir düzenlemeye de yer verilmediği, Öte yandan, "zorunlu" ifadesi de muğlak olup gerçekleştirilecek altyapı projesinin ne gibi durumlarda zorunlu kabul edileceğine ilişkin de herhangi bir belirleme yapılmadığı, Nitekim, Dairelerinin ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararıyla doğal sit alanları bakımından getirilen benzer nitelikteki düzenleme bakımından "zorunlu" ifadesinin muğlak olduğu ve belirsizlik yarattığı gerekçesiyle anılan düzenlemenin iptaline karar verildiği, anılan kararın Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 13/10/2021 tarih ve E:2020/1608, K:2021/1855 sayılı kararıyla onanmak suretiyle kesinleştiği, Dairelerinin 16/03/2022 tarih ve E:2020/4409, K:2022/3159 sayılı ve 16/03/2022 tarih ve E:2020/4236, K:2022/3156 sayılı kararlarıyla da doğal sit alanları bakımından getirilen benzer nitelikteki düzenlemeler bakımından "zorunlu" ifadesinin muğlak olduğu ve belirsizlik yarattığı gerekçesiyle anılan düzenlemelerin iptaline karar verildiği, Bu durumda, dava konusu düzenlemede yer alan "altyapı projeleri" ifadesinin neleri kapsadığının ve zorunluluk halinin ortaya konulmadığı hususları birlikte değerlendirildiğinde, yukarıda yer verilen açıklamalar ışığında, düzenlemenin hukuki öngörülebilirlik ve belirlilik ilkesine aykırılık taşıdığı, takdir yetkisinin keyfi uygulamalara yol açabilecek şekilde kullanılmasına imkan sağlayacağı ve sürdürülebilir kullanım alanlarının ekolojik yapısının bozulmasına neden olacak uygulamalara yol açabileceği, bu durumun da koruma ilke ve esaslarıyla bağdaşmadığı sonucuna varıldığı, Bu itibarla, dava konusu Yönetmelik'in 1. maddesinde hukuka uyarlık görülmediği, Dava konusu Yönetmelik'in 2. maddesine gelince; Dava konusu Yönetmelik Değişikliği ile Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'ne 39. maddeden sonra gelmek üzere eklenen 39/A maddesi ile "(1) Sulak alanlarda, Bakanlığa tahsis edilen yerlerde koruma, yönetim, işletme, tanıtım, sportif, eğlenme, dinlenme ve benzeri hizmetler için gerekli altyapı, üstyapı ve diğer tesisler Genel Müdürlükçe yapılır veya yaptırılır. Söz konusu tesislerin işletilmesi ve/veya işlettirilmesi Genel Müdürlükçe yapılır veya yaptırılır. " düzenlemesinin getirildiği, Dava konusu Yönetmelik'in dayanaklarından olan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 410. maddesinin 1. fıkrasının d) bendinde, sulak alanların korunması, yönetimi, geliştirilmesi, işletilmesi ve işlettirilmesini sağlamanın Tarım ve Orman Bakanlığının; 420. maddesinin 1. fıkrasının a) bendinde, sulak alanların tespiti, korunması, geliştirilmesi, tanıtılması, yönetilmesi, işletilmesi ve işlettirilmesi ile ilgili işleri yürütme ve denetlemenin Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri arasında sayıldığı, Dava konusu Yönetmelik maddesinde, yukarıda yer verilen Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile davalı idareye verilen görev ve yetkiler doğrultusunda Bakanlığa tahsis edilen yerlerde, bu alanların bakımı, korunması, yönetimi ve yapılabilecek diğer faaliyetler için gereken altyapı, üst yapı ve tesislerin Genel Müdürlükçe yapılması, yaptırılması ve bunların işletilmesi veya işlettirilmesine yönelik düzenlemeye yer verildiği, söz konusu düzenlemenin, dayanağı üst hukuk normuna aykırılık taşımadığı sonucuna varıldığı, Davacı tarafından; dava konusu maddede, muğlak, sınırları belirlenmemiş ifadelere yer verildiği ve düzenleme ile yapılaşma yasağı olan koruma alanları da dahil olmak üzere, tüm koruma alanlarında turizm ve rekreasyon faaliyetlerinin yapılmasına ve bu alanların yapılaşmaya açılmasına neden olunacağı ileri sürülmüş ise de; Yönetmelik'in sulak alanların genel koruma ilkelerinin belirlendiği maddeleri ile her bir koruma bölgesi için uygulama esaslarının özel olarak düzenlendiği maddeleri birlikte irdelendiğinde, dava konusu düzenleme ile bu ilke ve esaslar ile izin verilenlerin dışındaki faaliyet ve tesislerin yapılmasına olanak tanınmadığı açık olduğundan, davacının bu iddiasına itibar edilmediği, Bu itibarla, dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesinde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle, Dava konusu Yönetmelik'in 1. maddesinin iptaline, 2. maddesi yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir. TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI: Davacı tarafında; dava konusu Yönetmelik'in 2. maddesi ile Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'ne 39. maddeden sonra gelmek üzere eklenen 39/A maddesi ile tüm sulak alanlarda koruma, yönetim, işletme, tanıtım, sportif, eğlenme, dinlenme ve benzeri hizmetler için gerekli altyapı, üstyapı ve diğer tesislerin yapılmasına izin verildiği, bunun sulak alanların doğal ve ekolojik karakterlerinin bozulmasına sebep olabileceği, sulak alanların korunmasının esas, kullanılmasının ise alanda bulunan biyoçeşitliliği desteleyen, yapılaşmayı asgari ölçüde tutan nitelikte olması gerektiği, Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin "Mutlak koruma bölgesinde uygulama esasları" başlıklı 20. maddesi ve "Hassas koruma bölgesinde uygulama esasları" başlıklı 21. maddesinde yer verilen düzenlemelerden bu bölgelerde herhangi bir tesis yapılamayacağının anlaşıldığı, buna karşın dava konusu Yönetmelik'in 2. maddesi ile hiçbir ayrıma gidilmeksizin bütün sulak alan koruma bölgelerinde eğlenme ve dinlenme tesisi adı altında birtakım işletmelere izin verildiği, Danıştay Ondördüncü Dairesinin 23/11/2016 tarih ve E:2014/5377, K:2016/6681 sayılı iptal kararı üzerine geçici 1. madde yürürlükten kaldırılırken onun yerine kalıcı bir düzenleme ikame edilerek tüm sulak alanlarda koruma, yönetim, işletme, tanıtım, sportif, eğlenme, dinlenme ve benzeri hizmetler için gerekli altyapı, üstyapı ve diğer tesislerin yapılmasına izin verildiği ileri sürülmektedir. Davalı idare tarafından; öncelikle davacı Odanın işbu davayı açmakta güncel, meşru ve kişisel bir menfaatinin bulunmadığı, bu nedenle davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerekirken işin esasına girilerek verilen kararda isabet bulunmadığı, Sulak Alanlar Korunması Yönetmeliği'nin dava konusu Yönetmelik ile değiştirilmeden önceki haliyle 22. maddesinde, sürdürülebilir kullanım bölgesinde turba çıkarımı, içme ve kullanma suyu projeleri, madensel tuzların çıkarılması gibi sulak alan çevresinde yapılan insan faaliyetlerinin yer aldığı, dolayısıyla bu bölgenin mutlak koruma ve hassas koruma bölgesine kıyasla insan kullanımına konu olabildiği, bu çerçevede zaman zaman başta nehir tipi sulak alanlar olmak üzere sulak alanlar çevresinde köprü, demiryolu geçişi gibi kamu yararı içeren ve coğrafi yapı sebebiyle sulak alan çevresinde geçişi zorunlu olan kamu yatırımlarının bulunduğu, bu projelerin sulak alana zarar vermeden hayata geçirilmesi gerektiği, söz konusu düzenlemenin de bu amaçla yapıldığı, kamu yararına olan projelerin sulak alanlara olan etkisi asgari seviyede tutularak koruma-kullanma dengesinin gözetildiği ileri sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI: Davalı idare tarafından; Danıştay Altıncı ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunca verilen kararın davanın reddine ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek davacının temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır. Davacı tarafından; savunma verilmemiştir. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ: Dava konusu Yönetmelik'in 2. maddesiyle Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'ne eklenen 39/A maddesinde yer alan "ve benzeri hizmetler" ibaresi, sulak alanlarda yapılabilecek faaliyetler konusunda belirsizliğe neden olması nedeniyle bu alanların doğal ve ekolojik niteliklerinin zedelenmesine yol açabilecektir. Bu nedenle, söz konusu ibarede koruma ilke ve esaslarına uygunluk bulunmamaktadır. Ayrıca, söz konusu ibarenin belirsizliğe neden olması nedeniyle hukuk devleti ilkesinin bir alt ilkesi olan hukuki belirlilik ilkesine de aykırı olduğu açıktır. Bu nedenle, temyize konu Müşterek Kurul kararının "ve benzeri hizmetler" ibaresi yönünden davanın reddine ilişkin kısmının bozulması gerektiği düşünülmektedir. Temyize konu Müşterek Kurul kararının diğer kısımlarında ise herhangi bir isabetsizlik bulunmadığından onanması gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalının yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü: HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1.Tarafların temyiz istemlerinin reddine, 2.Dava konusu Yönetmelik'in 1. maddesinin iptaline, 2. maddesi yönünden ise davanın reddine reddine ilişkin Danıştay Altıncı ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunun 08/03/2023 tarih ve E:2021/4820, K:2023/2463 sayılı kararının ONANMASINA, 3.Kesin olarak, 26/02/2024 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi. KARŞI OY X- Dava konusu Yönetmelik'in 2. maddesi ile Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'ne 39. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 39/A maddesi ile (1) Sulak alanlarda, Bakanlığa tahsis edilen yerlerde koruma, yönetim, işletme, tanıtım, sportif, eğlenme, dinlenme ve benzeri hizmetler için gerekli altyapı, üstyapı ve diğer tesisler Genel Müdürlükçe yapılır veya yaptırılır. Söz konusu tesislerin işletilmesi ve/veya işlettirilmesi Genel Müdürlükçe yapılır veya yaptırılır. " düzenlemesi getirilmiştir. Yönetmelik ile getirilen madde incelendiğinde; sulak alanlarda Bakanlığa tahsis edilen alanlardaki tesislerin yapımı ve işletilmesine ilişkin düzenlemelere yer verildiği, ancak maddenin bu alanlarda Bakanlığa tahsisin hangi amaçla ve ne şekilde yapılacağına ilişkin herhangi bir düzenleme içermediği ve belirsizliğe yol açtığı sonucuna varılmıştır. Bu nedenle, temyize konu Müşterek Kurul kararının bu madde yönünden davanın reddine ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla, kararın bu kısmına katılmıyorum. KARŞI OY XX- Dava konusu Yönetmelik'in 2. maddesi ile Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'ne 39. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 39/A maddesi ile "(1) Sulak alanlarda, Bakanlığa tahsis edilen yerlerde koruma, yönetim, işletme, tanıtım, sportif, eğlenme, dinlenme ve benzeri hizmetler için gerekli altyapı, üstyapı ve diğer tesisler Genel Müdürlükçe yapılır veya yaptırılır. Söz konusu tesislerin işletilmesi ve/veya işlettirilmesi Genel Müdürlükçe yapılır veya yaptırılır. " düzenlemesi getirilmiştir. Dava konusu Yönetmelik ile getirilen bu madde incelendiğinde; sulak alanlarda Bakanlığa tahsis edilen alanlardaki tesislerin yapımı ve işletilmesine ilişkin düzenlemelere yer verildiği, ancak yapılacak ve/veya işletilecek tesislerin vereceği hizmetler sayılırken "ve benzeri" ifadesine de yer verilmek suretiyle bu alanlarda her türlü hizmet için sınırlama olmaksızın yapı yapılabilmesine imkan tanıyacak şekilde düzenleme yapıldığı görülmektedir. Anılan "ve benzeri hizmetler" ibaresi sebebi ile söz konusu düzenleme öngörülebilirlik ve belirlilik ilkelerine aykırı hale gelmekte ve idarenin takdir yetkisinin keyfi uygulamalara yol açabilecek şekilde kullanılmasına imkan sağlayacak mahiyet taşımaktadır. Bu durumda anılan "ve benzeri hizmetler" ibaresinin koruma ilke ve esaslarıyla bağdaşmayacağı sonucuna varılmıştır. Bu nedenle, temyize konu Müşterek Kurul kararının bu ibare yönünden davanın reddine ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla, kararın bu kısmına katılmıyorum. KARŞI OY XXX- Dava konusu Yönetmelik'in 1. maddesi ile Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin "Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinin 1. fıkrasına eklenen (h) bendinde, sulak alanın korunması için gerekli tedbirler alınmak koşuluyla kamu yararı bulunan zorunlu altyapı projelerinin gerçekleştirilmesine imkan tanınmasında, dayanak Kanun ve Sözleşme hükümlerine aykırılık olmadığı ve söz konusu düzenlemenin kamu yararına uygun olduğu değerlendirilmiştir. Bu nedenle, temyize konu Müşterek Kurul kararının dava konusu Yönetmelik'in 1. maddesinin iptaline ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla, kararın bu kısmına katılmıyoruz.