Danıştay Dava Dairesi · E. 2023/7108 · K. 2025/1547

Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2023/7108 E.  ,  2025/1547 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ALTINCI DAİRE Esas No : 2023/7108 Karar No : 2025/1547 TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... İnşaat Turizm Eğitim ve Öğretim İşletmeleri Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi VEKİLİ : Av. ... KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1- ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı VEKİLİ : Av. ... 2- ... Belediye Başkanlığı/... VEKİLİ : Av. ... İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: Konak Belediye Meclisinin ... tarihli, ... sayılı kararı ve İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarihli, ... sayılı; ... tarihli, ... sayılı kararları ile kabul edilen Beştepeler Bölgesi 1/1000 ölçekli Uygulama İmar Planı Revizyonu ve dayanağı İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarihli, ... sayılı kararıyla kabul edilen 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planının İzmir ili, Konak İlçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parsel sayılı taşınmaza ilişkin kısmının iptali istenilmiştir. İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi üzerine düzenlenen rapor ile dosyada bulunan bilgi ve belgelerin birlikte incelenmesi sonucunda, dava konusu parselin 1/25.000 ve 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planlarında kentsel yerleşik alan kullanımında kaldığı, dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planında "belediye hizmet alanı", 1/1000 ölçekli uygulama imar planında da "belediye hizmet alanı (çok amaçlı sosyal kültürel tesis alanı)" olarak belirlendiği, parselin geçmişte İzmir kentinin sanat yaşamı için önemli bir değere sahip olan ... Sineması'na ev sahipliği yaptığı ve İzmir kentinin en önemli sanat ve kültür merkezlerinden birisi olduğundan kent belleğinde yer eden bu kullanıma uygun olarak dava konusu imar planlarında “çok amaçlı sosyal kültürel tesis” olarak işlevlendirilmesinin yerinde olduğu, dava konusu nazım imar planının hazırlanmasında kabul edilebilir teknik ve nesnel gerekçelerin bulunduğu, planların birbiriyle ve üst ölçekli plan kararlarıyla uyumlu olduğu, plan onama sınırı içerisinde yaşaması öngörülen nüfus artışının %5'in altında tutularak alan bütününde imar haklarının tabanının daha dar ve yüksekliği daha fazla konut alanlarına dönüştürülmesi ve bu şekilde alandaki imar haklarının fazla artırılmadan taban alanı olarak kamusal kullanımlara ayrılan alanların artırılmasına yönelik olarak belirlenen plan yaklaşımının kamu yararına ve imar mevzuatına aykırılık teşkil etmediği, 5393 sayılı Belediye Kanununun 13. maddesinde hemşehriler arasında sosyal ve kültürel ilişkilerin geliştirilmesi ve kültürel değerlerin korunması konusunda gerekli çalışmalar yapılmasının belediyelerin yetki ve görevleri arasında sayıldığı, bu çerçevede dava konusu parsele ilişkin “belediye hizmet alanı” plan kararının alt ölçekte “çok amaçlı sosyal kültürel tesis” olarak işlevlendirilmesinin mevzuata aykırı olmadığı, belediye hizmet alanının çevrede öngörülen ticaret ve konut alanlarına erişilebilir olduğu, konumu ve büyüklüğünün öngörülen işlevini yerine getirebilecek nitelikte olduğu, söz konusu parsele alanda öngörülmüş olan “15 m. genişlikte yol” plan kararı ile erişim sağlandığı, kamusal kullanımlara ayrılan alanların kamu mülkiyetine geçmesini sağlamak amacıyla 1/1000 ölçekli uygulama imar planı revizyonunda düzenleme sahası sınırlarının belirlenmiş olması planlama esaslarına aykırılık teşkil etmediğinden dava konusu imar planlarının üst ölçekli plan hükümlerine, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına, imar mevzuatına ve kamu yararına uygun olduğu sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlemler hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir. TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Bilirkişi heyetine yapılan itiraz dikkate alınmadan yapılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen rapor esas alınarak verilen kararın hukuka aykırı olduğu, bilirkişi raporunda mevcut plan kararları ve yapılaşma koşullarının aynen korunması ile sosyal ve teknik altyapı donatılarının arttırılmasının teknik olarak olanaklı olmadığı belirtilmekle birlikte bunun somut ve makul kabul edilebilir nesnel gerekçelerinin açıklanmadığı, sosyal donatıların arttırıldığı ve kamusal hizmetlere erişimin kolaylaştırıldığı ifadesi ile raporun kendi içinde çeliştiği, sosyal ve teknik altyapı alanlarının standartların altında olduğuna yönelik plan açıklama raporunda ve bilirkişi raporunda teknik, nesnel ve bilimsel bir gerekçe sunulmadığı, mülkiyet hakkına getirilen kısıtlamanın hukuka uygunluk şartları açısından değerlendirilmediğinden temyize konu kararın usul ve hukuka aykırı olduğu iddiasıyla bozulması gerektiği ileri sürülmektedir. DAVALILARIN SAVUNMALARI: Konak Belediye Başkanlığı tarafından; temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır. İzmir Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından; savunma verilmemiştir. DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE: MADDİ OLAY : Konak Belediye Meclisinin ... tarihli, ... sayılı kararı ve İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarihli, ... sayılı; ... tarihli, ... sayılı kararları ile kabul edilen Beştepeler Bölgesi 1/1000 ölçekli Uygulama İmar Planı Revizyonu ve dayanağı İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarihli, ... sayılı kararıyla kabul edilen 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planının İzmir ili, Konak İlçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parsel sayılı taşınmaza ilişkin kısmının iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının "Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması" başlıklı 13.maddesinde, "Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve laik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz." hükmüne, "Mülkiyet hakkı" başlıklı 35. maddesinde: "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz." hükmüne, "Yargı yolu" başlıklı 125. maddesinin 4. fıkrasında, "Yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olup, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamaz. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez." hükmüne yer verilmiştir. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin Ek 1 Nolu Protokolünün "Mülkiyetin korunması" başlıklı 1. maddesinde: "Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Herhangi bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez." hükmüne yer verilmiştir. 3194 sayılı İmar Kanununun 5. maddesinde nazım imar planı; varsa bölge planlarının mekana ilişkin genel ilkelerine ve varsa çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklüklerini, nüfus yoğunlukları ve eşiklerini, ulaşım sistemlerini göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, plan hükümleri ve raporuyla beraber bütün olan plan olarak, uygulama imar planı ise; tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan olarak tanımlanmıştır. Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 23. maddesinin 6. fıkrasında; nazım imar planlarının hazırlanması sürecinde, planlama alanı sınırları kapsamında aşağıda genel başlıklar halinde belirtilen konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veriler elde edileceği, bu veriler kapsamında analiz,etüt ve araştırmalar yapılacağı belirtilmiş, (y) bendinde ise mevcut arazi kullanımı, yapılaşma durumu ve mülkiyet yapısı yer almıştır. Yine 24. maddesinin 10. fıkrasında; uygulama imar planlarının hazırlanması sürecinde, aşağıda genel başlıklar halinde belirtilen konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veriler elde edileceği, bu veriler kapsamında aşağıdaki analiz ve araştırmaların yapılacağı belirtilmiş, (ğ) bendinde mülkiyet yapısı ve kamu mülkiyetindeki alanlar yer almıştır. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi tarafından çeşitli kararlarda Sözleşme Eki 1 Nolu Protokolün 1. maddesi değerlendirilmiştir. N.A. ve Diğerleri Türkiye Davasında (Başvuru No:374451/97): "Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, içtihadına göre özü itibariyle mülkiyet hakkını güvence altına alan Ek 1 Nolu Protokolün 1. maddesinin üç farklı kural içerdiğini hatırlatmaktadır. (Bkz. Özellikle 21 Şubat 1986 tarihli James ve diğerleri- Birleşik Krallıklar Kararı, A serisi no:98-B, s.29-30, 37). Birinci paragrafın birinci bendinde açıklanan ve genel bir niteliği olan birinci kural, mülkiyet hakkına riayet edilmesi ilkesini belirtmektedir. Aynı bendin ikinci cümlesinde yer alan ikinci kural mülkiyet hakkının kısıtlanmasını düzenlemeyi amaçlamakta ve bu kısıtlamayı da bazı koşullara bağlamaktadır. İkinci bentte yer alan üçüncüsü ise, Sözleşmeci Devletlere diğerlerinin yanısıra genel menfaate uygun olarak malların kullanımını düzenleme yetkisini tanımaktadır. Mülkiyet hakkına ihlallerin özel örneklerini oluşturan ikinci ve üçüncü kurallar, birincisi tarafından yer verilen ilke ışığında değerlendirilmelidir (Bkz. Bruncrona- Finlandiya, No:41673/98, 65-69, 16 Kasım 2004 ve Broniowski- Polonya, No:31443/96, 134, 22 Haziran 2004). Anılan Mahkeme bu kapsamda, kamu yararının gerektirdikleri ile kişisel hakların korunması arasında hüküm sürmesi gereken adil dengenin bozulmaması gerektiğini belirtmekte (Karaman Türkiye Davası Başvuru No:6489/03), mülkiyetten mahrum edilme durumunda, ihtilaflı müdahalenin istenilen doğru dengeyi sağlayıp sağlamadığı ve özellikle başvuran üzerinde orantısız bir yük oluşturup oluşturmadığı yönlerinden incelenmesi gerekmektedir. (Temel Conta San. ve Tic. A. Ş.Türkiye Davası Başvuru No:46651/04). İmar planlarının, planlanan yörenin bugünkü durumunun, olanaklarının ve ilerideki gelişmesinin gerçeğe en yakın şekilde saptanabilmesi için coğrafi veriler, beldenin kullanılışı, donatımı ve mali bilgiler gibi konularda yapılacak araştırma ve anket çalışmaları sonucu elde edilecek bilgiler ışığında, çeşitli kentsel işlevler arasında var olan ya da sağlanabilecek olanaklar ölçüsünde en iyi çözüm yollarını bulmak, belde halkına iyi yaşama düzeni ve koşulları sağlamak amacıyla kentin kendine özgü yaşayış biçimi ve karakteri, nüfus, alan ve yapı ilişkileri, yörenin gerek çevresiyle ve gerekse çeşitli alanları arasında olan bağlantıları, halkın sosyal ve kültürel gereksinimleri, güvenlik ve sağlığı ile ilgili konular göz önüne alınarak hazırlanması gerekmektedir. Anılan ölçütlere göre hazırlanan imar planları, zamanla planlanan alandaki koşulların zorunlu kıldığı biçimde ve yasalarda öngörülen yöntemlere uygun olarak değiştirilir. Yapılan plan değişikliklerinin amaç yönünden yargısal denetimi bu değişikliği zorunlu kılan nedenlerin irdelenmesi yoluyla yapılır. Bu irdelemeden sonra, planlanan alanın özel niteliklerinin yanısıra plan bütünlüğü göz önünde bulundurularak planlanan yörenin tümünün çevre, ulaşım, trafik gibi ilişkileri kapsamlı bir biçimde ele alınarak, plan değişikliğinde kamu yararına uyarlık bulunup bulunmadığının araştırılması gerekmektedir. İmar planlarının yargısal denetimi sırasında şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararı kriterleri ile birlikte özelliği itibarıyla imar planının bütünlüğü, genel yapısı, kapsadığı alanın nitelikleri ve çevrenin korunması gibi olguların gözetilmesi zorunludur. Dava konusu taşınmaz 1984 onay tarihli uygulama imar planında 1. ve 2. derece metropolitan aktivite merkezi kullanımındayken uyuşmazlık konusu Beştepeler Bölgesi 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planı ile “belediye hizmet alanı” fonksiyonuna dönüştürülmüş ve Beştepeler Bölgesi 1/1000 ölçekli Uygulama İmar Planı Revizyonunda dava konusu parsel için “TAKS:0.60, KAKS:2,50” yapılaşma koşullu “belediye hizmet alanı (çok amaçlı sosyal kültürel tesis)” plan kararı öngörülmüştür. Dava dilekçesinde, davacı tarafından dava konusu parsel için 1957 tarihinde sinema binası (Şenocak Sineması) için ruhsat düzenlendiği, yapının 2012 yılında yıkıldığı, dava konusu parsele ilişkin daha önceki imar planında yer alan “metropoliten aktivite merkezi" plan kararı doğrultusunda proje çizimlerine başlandığı ve zemin ile temel etüd raporunun hazırlandığı, parselde yapı bulunmadığı, çevresinde kamu mülkiyetinde parseller olmasına rağmen dava konusu parselin “belediye hizmet alanı” olarak planlanmasının mülkiyet hakkına aykırı olduğu, dava konusu alanda 18. madde uygulaması yapılmasında zorluklar yaşanacağı ve parselin uzun yıllar kullanılamayacağı iddialarına yer verilerek dava konusu imar planlarının iptali istenilmiştir. Dava konusu imar planlarına ilişkin plan açıklama raporu incelendiğinde raporun 83. sayfasında, “kreş ve gündüz bakımevleri, sosyal tesisler ve yaş alma merkezleri gibi sosyal donatı alanları bu hizmetlerin özellikleri de dikkate alınarak belediye hizmet alanları içerisinde ve tek başına bağımsız imar adaları şeklinde oluşturulmuş, yürüme mesafeleri dikkate alınarak hizmet yarıçaplarına göre planlama alanı bütününde eşit hizmet verilmesi öngörülmüştür." ifadesi yer almaktadır. Ayrıca plan açıklama raporunun 84. sayfasında; “Diğer yandan yerel yönetimlerin kamusal hizmetler verebilmesi amacıyla önemli bir plan kararı da belediye hizmet alanlarıdır. Tek başına kullanım kararı olan kreşler dışında belediye hizmet alanları planlama alanı bütününde dengeli bir şekilde planlanmıştır. Özellikle her mahallede belediye hizmet alanının yer alması hedeflenmiştir. Belediye hizmet alanlarının içerisinde yer alması planlanan idari tesisler, sosyal ve kültürel tesisler, çok amaçlı salonlar, pazar yerleri ve otopark alanlarının yer alması öngörülmüştür. Bahse konu kullanımların yer aldığı hizmet alanları ile mahalle ölçeğinde kamusal kullanım ihtiyacının karşılanması amaçlanmıştır." açıklamasına yer verilmiştir. Kamusal ihtiyaçların karşılanması için ise plan açıklama raporunun 93. sayfasında, alan bütününde belediye hizmet alanı olarak ayrılan alanlardan 18.077 m2'sinin kreş alanı, 13.299 m2'sinin sosyal ve kültürel tesis alanları ve 44.330 m2'sinin ise diğer kullanım alanlarına ayrıldığı belirtilmiştir. Somut olaya ilişkin değerlendirmelerin, kamusal ihtiyaçlar ve kamu yararı olgusunun mülkiyet hakkı üzerindeki etkileri gözden kaçırılmadan ve Anayasa Mahkemesinin benzer olaylara yönelik kararları da dikkate alınarak yukarıda yer verilen uluslararası düzenlemeler ile anayasal ve yasal mevzuat hükümlerinin uyuşmazlığa uygulanması suretiyle yapılması uyuşmazlığın hukuki bir zeminde çözümü bakımından önem taşımaktadır. Dosyada yer alan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı paftalarının incelenmesinden; belediye hizmet alanı (çok amaçlı sosyal kültürel tesis) kullanımı öngörülen dava konusu taşınmazın yakın çevresinde yine aynı bölgeye kamusal hizmet sağlamak amacıyla farklı alansal büyüklüklere sahip birden çok belediye hizmet alanı (çok amaçlı sosyal kültürel tesis) kullanımı getirildiği görülmektedir. Şüphesiz ki, yerleşme alanının yoğun olduğu bölgelerde sosyal kültürel tesis alanının artırılmasında kamu yararı bulunmakta, imar planları da kamu yararının zorunlu kıldığı hallerde değişikliğe konu edilebilmekte ve doğrudan mülkiyet durumu esas alınarak plan kararları üretilememektedir. Ancak bütün idari düzenlemelerde olduğu gibi plan kararları getirilirken, yukarıda açıklandığı üzere kamu yararının gerektirdikleri ile kişisel hakların korunması arasında adil dengenin hak sahibi aleyhine orantısız biçimde bozulmamasına özen gösterilmesi hukuk devletinin bir gereğidir. Uyuşmazlığa konu imar planlarına ait mülkiyet analiz paftası incelendiğinde dava konusu taşınmazın bulunduğu bölgede yer alan belediye ve hazine mülkiyetinde bulunan taşınmazlarda belediye hizmet alanı (çok amaçlı sosyal kültürel tesis) kullanımının planlanabileceği açık olduğundan mülkiyet hakkına müdahalenin ölçülülük ilkesi bakımından dengeyi sağlamadığı ve özellikle davacı parseli üzerinde orantısız bir yük oluşturduğu, diğer deyişle mülkiyet hakkının hakkaniyete aykırı olarak zedelendiği anlaşılmaktadır. Bu durumda, dava dilekçesinde yer alan hususlar, davalı idarelerin savunmaları ve dosyada yer alan bilgi ve belgeler, anayasa ve imar mevzuatı, mülkiyet hakkının sınırlanmasına ilişkin yasal kriterler, şehircilik ilke ve esasları bir bütün halinde değerlendirildiğinde dava konusu imar planlarının anılan parsele ilişkin kısmında hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne, 2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA, 3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 19/03/2025 tarihinde kesin olarak oy birliğiyle karar verildi.