Danıştay Dava Dairesi · E. 2023/8417 · K. 2024/4319

Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2023/8417 E.  ,  2024/4319 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ALTINCI DAİRE Esas No : 2023/8417 Karar No : 2024/4319 TEMYİZ EDEN (DAVACILAR) : 1- ... 2- ... 3- ... 4- ... 5- ... VEKİLİ : Av. ... 6- ... 7- ... VEKİLİ : Av. ... KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Bakanlığı VEKİLİ : Av. ... İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: Antalya ili, Kemer ilçesi, ... Mahallesi, ... sayılı taşınmazı kapsayan alanda Kültür ve Turizm Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı işlemi ile onaylanan 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı, 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planının iptali istenilmiştir. İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararda; dava konusu taşınmazların 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında kısmen eğlence merkezi ve kısmen de günübirlik alan fonksiyonunun kaldırılarak tarım alanı fonksiyonu verilmesi yönünde yapılan başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davada Danıştay Altıncı Dairesinin 21/03/2022 tarih ve E:2020/9839, K:2022/3329 sayılı kararı ile davanın reddine karar verildiği, taşınmazın bulunduğu alanın 25.08.1982 tarihli Bakanlar Kurulu kararıyla Güney Antalya Turizm Merkezi olarak ilan edildiği, 09.01.1996 onay tarihli 1/25.000 ölçekli Güney Batı Antalya Çevre Düzeni Planı Revizyonunda, 15.04.2004 onay tarihli 1/5000 ölçekli nazım imar planında ve 20.05.2005 onay tarihli 1/1000 ölçekli uygulama imar planında eğlence merkezi ve günübirlik alan olarak planlandığı, dava konusu alanın geçmişten günümüze yapılan tüm planlarda turizmin gelişmesine yönelik olarak planlandığı, ayrıca taşınmazın 2/B niteliği vasfında olduğu, lehine tapuda kullanıcı şerhi verilen, davacıların taşınmazı doğrudan satın alma başvurusunun taşınmazın turizm alanında kalması nedeniyle reddedildiği ve taşınmazın Kültür ve Turizm Bakanlığına tahsis edildiği, idare tarafından hazırlanan tutanaklarda ise taşınmaz üzerinde meyve ağaçları ile konut ve turizm amaçlı bungolov tarzı yapıların olduğunun tespit edildiği gerekçesiyle taşınmazın E: 0,30 yapılaşma koşullu kamping alanı olarak belirlenmesinin planlama ilke ve esaslarına uygun olduğu sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği, davanın temelinin, 2/B vasfındaki taşınmazın mülkiyetinin elde edilebilmesi amacıyla parselin tarım alanı olarak planlanması gerektiği talebine dayalı olduğu, uyuşmazlıkta taşınmazın bulunduğu alanın kısmen turizm alanı, kısmen günübirlik tesis alanı olarak planlanmasının planlama teknikleri ve mevzuata uygunluğu bakımından bir değerlendirme yapılmasının yeterli olduğu; alt ölçekli plan tatbikatına ilişkin yol enkesitleri, yapı yoğunluğu, emsal ve diğer hususlarda bir inceleme ve değerlendirme yapılmasına gerek görülmediği açıklaması ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir. TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Çevre düzeni planının ölçeği gereği leke plan niteliğinde olduğu, parsel bazlı kullanım kararlarının alt ölçekli imar planlarında belirleneceği, taşınmazın narenciye bahçesi olarak kullanıldığı, turizme yönelik getirilen plan kararlarının yargı kararı ile iptal edildiği, yerinde keşif ve bilirkişi incelemesi yapılarak karar verilmesi gerektiği sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE: MADDİ OLAY : Antalya ili, Kemer ilçesi, ... Mahallesi, ... taşınmazın da bulunduğu alan 25.08.1982 tarihli Bakanlar Kurulu kararıyla "Güney Antalya Turizm Merkezi" olarak ilan edilmiş, 08.08.2008 onay tarihli 1/25.000 ölçekli Güney Batı Antalya Çevre Düzeni Planı Revizyonunda, 15.04.2004 onay tarihli 1/5000 ölçekli nazım imar planında ve 20.05.2005 onay tarihli 1/1000 ölçekli uygulama imar planında E:0.03 yapılaşma koşuluyla eğlence merkezi ve E:0.05 yapılaşma koşuluyla günübirlik alan olarak planlanmış, dava konusu planların açıklama raporunda belirtildiği üzere bu planların yargı kararıyla iptal edilmesi üzerine Kültür ve Turizm Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı işlemiyle 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı, 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişiklikleri onaylanmış, uyuşmazlık konusu taşınmaz E:0.40 yapılaşma koşuluyla turizm alanı- konaklama tesis alanı ve günübirlik tesis alanı olarak belirlenmiş, anılan planların iptali istemiyle aynı davacılar tarafından açılan davada ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla planların iptaline karar verilmiş, bu karara karşı yapılan istinaf başvurusu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı karar ile reddedilmiş ve Danıştay Altıncı Dairesinin 27/06/2024 tarihli, E:2022/4931, K:2024/4318 sayılı kararı ile onanmış, ardından anılan planların iptali üzerine Kültür Turizm Bakanlığının 22.05.2020 tarihli işlemi ile dava konusu 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı, 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planları onaylanmış, anılan planlarda uyuşmazlık konusu taşınmaz E:0.30 yapılaşma koşuluyla kamping alanı olarak belirlenmiş, bunun üzerine 2/B niteliği vasfında olan parselin lehine tapuda kullanıcı şerhi verilen davacılar tarafından bakılan dava açılmıştır. Öte yandan dava konusu taşınmaz 23.03.2015 tarihinde Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından onaylanan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında turizm tesis alanı, günübirlik alan ve 2B orman alanı olarak belirlenmiş, davacılar tarafından uyuşmazlık konusu taşınmazın çevre düzeni planında tarım alanı olarak belirlenmesi istemiyle başvuruda bulunulmuş, anılan istemin reddi üzerine açılan davada Danıştay Altıncı Dairesinin 21/03/2022 tarihli, E:2020/9839, K:2022/3329 sayılı kararıyla çevre düzeni planının leke plan niteliğinde olduğu, dava konusu planın ölçeği (1/100.000) göz önünde bulundurulduğunda, parsel bazında kararların üretilmesinin mümkün olamayacağı gibi genel arazi kullanım kararlarının değerlendirildiği gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş, anılan kararın temyizi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 11/10/2023 tarihli, E:2022/2809, K:2023/1888 kararı ile davanın süresinde açılmadığı, davanın süre aşımı yönünden reddine karar verilmesi gerekçesiyle anılan kararın gerekçesi değiştirilerek onanmasına karar verilmiştir. İLGİLİ MEVZUAT: 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 4957 sayılı Yasanın 2. maddesiyle değişik 7. maddesinin 1. fıkrasında: "Bakanlık; kültür ve koruma ve gelişim bölgeleri ile turizm merkezleri içinde her ölçekteki planları yapmaya, yaptırmaya, re'sen onaylamaya ve tadil etmeye yetkilidir. Bu maddenin uygulanmasıyla ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." kuralına yer verilmiştir. 3194 sayılı İmar Kanununun 4. maddesinde, 2634 sayılı Kanun ile belirlenen veya belirlenecek yerlerde, İmar Kanununun bu Kanuna aykırı olmayan hükümlerinin uygulanacağı hükme bağlanmıştır. Aynı Kanunun, 5. maddesinde, nazım imar planı; varsa bölge planlarının mekâna ilişkin genel ilkelerine ve varsa çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklüklerini, nüfus yoğunlukları ve eşiklerini, ulaşım sistemlerini göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, plan hükümleri ve raporuyla beraber bütün olan plan olarak tanımlanmış, çevre düzeni planı, varsa mekansal strateji planlarının hedef ve stratejilerine uygun olarak yerleşim, gelişme alanları ve sektörlere ilişkin alt ölçekli planlarını yönlendiren genel arazi kullanım kararları çerçevesinde ilke ve kriterleri belirleyen bölge, havza veya il bütününde hazırlanan, plan hükümleri ve raporuyla bir bütün olan plan olarak tanımlanmış, 8. maddesinin 1. fıkrasında; planların tanımlaması yapılarak, planlar bölge planı, çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planı olarak kademelendirilmiş ve alt ölçekli planların üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkelerine, stratejilerine ve kararlarına uyumlu olması zorunluluğu getirilmiş, 8. maddenin 1. fıkrasına 6495 sayılı Kanun'un 73. maddesi ile eklenen f) alt bendinde; ''Kentsel asgari standartlar, Bakanlıkça belirlenen esaslar doğrultusunda çevre düzeni planı ile belirlenebilir. Uygulamaya ilişkin kararlar, yörenin koşulları, parselin bulunduğu bölgenin genel özellikleri, yapının niteliği ve ihtiyacı, erişilebilirlik, sürdürülebilirlik, çevreye etkisi dikkate alınarak ve ölçüleri verilerek Bakanlıkça belirlenen esaslara göre uygulama imar planı ile belirlenir.'' hükmüne yer verilmiştir. Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Çevre düzeni planı: Varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği, kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekteki haritalar üzerinde ölçeğine uygun gösterim kullanılarak bölge, havza veya il düzeyinde hazırlanabilen, plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan planı ifade eder." tanımına yer verilmiş, "Mekansal planlama kademeleri ve ilişkileri" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında, mekansal planların kapsadıkları alan ve amaçları açısından mekansal strateji planları, çevre düzeni planları ve imar planları olarak hazırlanacağı, buna göre planlama kademelerinin, üst kademeden alt kademeye doğru sırasıyla; mekansal strateji planı, çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planından oluştuğu kural altına alınmış, aynı maddenin 2. fıkrasında, mekansal planların, plan kademelenmesine uygun olarak hazırlanacağı, her planın, planlar arası kademeli birliktelik ilkesi uyarınca yürürlükteki üst kademe planların kararlarına uygun olmak, raporu ile bütün oluşturmak ve bir alt kademedeki planı yönlendirmek zorunda olduğu düzenlenmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerine göre, alt ölçekli planların üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkelerine, kararlarına uyumlu olması gerektiğine kuşku bulunmamaktadır. Planların kademeli birlikteliği ilkesi çerçevesinde her alt ölçekli planlama kademesinin bir üst ölçeğin ana kararlarını korumakla birlikte üst ölçektekinden daha fazla bilgi ve ayrıntı içermesi gerekir. Bu nedenle, nazım imar planları çevre düzeni planlarının, uygulama imar planları da nazım imar planlarının, büyütülmüş kopyaları olmayıp soyuttan somuta inen plan kararlarının alındığı farklı özellikleri ve ayırıntıları içeren belgeler olduğu bilinmektedir. Alt ölçekli planları denetleyen, yönlendiren ve esneklik çerçevesini çizen üst ölçekli planlar, kentin ana gelişme kararlarını ve arazi parçalarının kullanış biçimlerini ilke düzeyinde veren belgelerdir. Üst ölçekli plan niteliğinde olan çevre düzeni planında da bölgesel nitelikte genel arazi kullanım kararları getirilmekte ve getirilen bu kararlar çevre kirliliğinin oluşmadan önce önlenebilmesi ve sağlıklı bir çevrenin oluşturulmasına yönelik hedef, ilke, strateji ve politikaları sağlayacak nitelikte olmaktadır. Bu yönüyle söz konusu çevre düzeni planı, bu plana dayanılarak yapılacak ve arazi kullanımlarının fonksiyonel dağılımı ile genel yoğunluğunun belirlendiği nazım imar planı ve nazım imar planları esaslarına göre çizilen ve parsel bazında fiziki kullanım durumunun belirlendiği uygulama imar planı ile öngörülen arazi kullanım kararlarından farklılık arz etmektedir. Bu itibarla, alt ölçekli plan kararlarına esas olacak yapılaşma şartlarını ortaya koyan genel arazi kullanım kararlarının üretildiği çevre düzeni planının nazım ve uygulama imar planları gibi değerlendirilmesi mümkün değildir. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından 27.08.2015 tarihinde onaylanan Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının plan notlarının "Genel Hükümler" başlıklı 5. bölümünün 5.2 sayılı maddesinde; ''Bu plandan ölçü alınarak uygulama yapılamaz'', 5.17 sayılı maddesinde; ''Bu plandan ölçü alınarak uygulama yapılamaz. Bu plan, bu plan ile belirlenen kentsel yerleşme alanlarının tamamının yerleşime açılacağını göstermez. Bu sınırlar, alt ölçekli planlama çalışmalarında ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri doğrultusunda ve bu plandaki nüfus kabullerine göre belirlenen alansal büyüklüğü aşmayacak şekilde doğal, yapay ve yasal eşikler çerçevesinde kesinleşir'', 5.20 sayılı maddesinde; ''Bu planın ilke ve stratejileri doğrultusunda yapılacak alt ölçekli planlarda, ilgili kurum ve kuruluş görüşleri alınacaktır. " şeklinde plan notlarına yer verilmiştir. Dosyanın incelenmesinden, temyize konu kararda davacıların iddiaları bakımından keşif ve bilirkişi incelemesi yapılmadan dava konusu planının 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planına uygun olduğu gerekçesiyle kamping alanı olarak belirlenmesinin hukuka uygun olduğuna karar verildiği, davacı tarafından dosyaya sunulan belgeler incelendiğinde Antalya Valiliği İl Tarım ve Orman Müdürlüğünün 25.05.2021 tarihli yazısında dava konusu parsel ile ilgili yapılan arşiv taramasında herhangi bir tarım dışı kullanıma ait talebe ve izine rastlanmadığı, toprak koruma kurulu görüşü bulunmadığı, ayrıca taşınmazın TAD portal sisteminde yapılan sorgulamasında sulu, bahçe, 2. sınıf tarım arazisi olarak nitelendirildiğinin belirtildiği anlaşılmaktadır. Uyuşmazlığın yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ile birlikte değerlendirimesinden, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının plan notları ile planlama ilke ve esasları çerçevesinde yapılan değerlendirmede; alt ölçekli imar planlarının yapım aşamasında ilgili kurum ve kuruluşların görüşlerinin alınacağı, tarımsal niteliği korunacak alanlarda ise mutlaka ilgili kurumlardan alınan görüşler doğrultusunda yapılaşma olabileceği, çevre düzeni planı ölçeğinde getirilen kullanım kararlarının genel arazi kullanım kararları olduğu, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının ölçeği göz önünde bulundurulduğunda parsel bazında kararların üretilmesi mümkün olmayacağı, bu planda gösterilemeyen kullanımların alt ölçekli planlarda yer alabileceği, üst ölçekli planlarda yer verilemeyen ayrıntıların ya da teknik olarak gösterimi imkansız fonksiyonların alt ölçekli planlarda yer almasının üst ölçekli plana aykırılık oluşturmayacağı, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında şematik veya sembol olarak gösterilen kullanımlara ilişkin yer seçimlerinin ilgili kurumların görüşleri doğrultusunda alt ölçekli planlarda kesinleştirileceği, uyuşmazlık bakımından ise dava konusu taşınmazın çevre düzeni planında turizm alanı olarak belirlenmesinin alt ölçekli planlarda da taşınmazın turizm tesis alanı olarak planlanmasını gerektirmediği, getirilen kullanım kararı bakımından yer seçimi uygunluğu, ilgili kurum görüşleri, planlama ilke ve esasları ve kamu yararı bakımından inceleme yapılarak karar verilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır. Öte yandan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesince taşınmazın narenciye bahçesi olarak kullanılması nedeniyle tarım alanı olduğunun ve tarım dışı gaye ile kullanılamayacağı iddiasının açıklığa kavuşturulması amacıyla tarımsal amaç dışında kullanımına yönelik herhangi bir izin alınıp alınmadığı hususu araştırılarak, dava konusu imar planının, şehircilik ilkeleri ile planlama esaslarına uygun olup olmadığının saptanması ve taşınmazın tarımsal vasfına yönelik teknik inceleme ve değerlendirme yapılması amacıyla gerekirse yerinde keşif ve bilirkişi incelemesi yapılarak karar verilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır. Bu itibarla, davanın reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacıların temyiz isteminin kabulüne, 2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:... K:... sayılı kararının BOZULMASINA, 3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 27/06/2024 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.