Danıştay Kararı · E. 2025/204 · K. 2025/990

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2025/204 E.  ,  2025/990 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONÜÇÜNCÜ DAİRE Esas No:2025/204 Karar No:2025/990 TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... VEKİLİ : Av. ... KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Kaymakamlığı VEKİLİ : Av. ... İSTEMİN KONUSU : ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: İstanbul ili, Sultangazi ilçesi, ... Ortaokulu kantinine ilişkin davacı ile imzalanan "Okullarda Bulunan Kantin ve Benzeri Yerleri Kiralama Sözleşmesi"nin süresi sona erdiğinden bahisle Milli Eğitim Bakanlığı Okul-Aile Birliği Yönetmeliği'nin 21. maddesinin 4. fıkrası uyarınca anılan kantinin aylık kira bedelinin 35.000,00-TL olarak belirlenmesine ilişkin 02/10/2024 tarihli Okul Kantini Aylık Muhammen Bedel Tespit Tutanağı'nın iptali istenilmiştir. İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen kararda; uyuşmazlığın, sözleşmesi sona eren kantinin kira bedeli tutarının yeniden belirlenmesinden kaynaklandığı, davacı tarafından, bunun ekonomik gerçeklere ve sözleşme koşullarına uygun düşmediğinin ileri sürüldüğü, bu itibarla, ihale aşaması tamamlanıp taraflar arasında sözleşmenin ifası aşamasında ortaya çıkan uyuşmazlığın çözümünde sözleşme hükümlerinin yorumlanması gerekeceğinden, uyuşmazlığın görüm ve çözümünün adli yargı mercilerinin görevinde olduğu sonucuna varılmış; Belirtilen gerekçelerle davanın görev yönünden reddine karar verilmiş, bu karara karşı kararın tebliğini izleyen otuz (30) gün içerisinde ... Bölge İdare Mahkemesi nezdinde istinaf yoluna başvurulabileceği belirtilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davacı ile imzalanan 2023 tarihli kira sözleşmesinin sonra erdiği, dava konusu işlemle kiralanan kantinin yeniden ihale edilmek suretiyle kira bedelinin belirlendiği, bu açıdan işlemin ihale işleminden doğan uyuşmazlık mahiyetinde olduğu anlaşıldığından, ihale işlemlerinden kaynaklanan uyuşmazlığın ivedi yargılama usulü uygulanarak çözümlenmesi gerektiği, bu itibarla, İdare Mahkemesince verilen kararın 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesi uyarınca ivedi yargılama usulüne göre doğrudan temyize tabi olduğu ve ivedi yargılama usulüne tabi olan davalarda istinaf kanun yoluna başvurulması mümkün olmadığından işin esası incelenmeksizin dosyanın Danıştaya gönderilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır. Açıklanan nedenlerle, dosyanın Danıştaya gönderilmesi amacıyla Mahkemesine iadesine karar verilmiştir. TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davacı tarafından, Mahkemece uyuşmazlığın kira sözleşmesinin uygulanmasından kaynaklandığı değerlendirilmiş ise de mevcut kantin kiralama sözleşmesinin süresinin 26/09/2024 tarihi itibarıyla sona erdiği, bu kapsamda Milli Eğitim Bakanlığı Okul-Aile Birliği Yönetmeliği'nin 21. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca muhammen bedel tespit komisyonunca kantin kirasına esas olmak üzere muhammen bedel tespiti yapıldığı, dolayısıyla uyuşmazlığın ihale aşamasına ilişkin olduğu, Mahkemece yapılan değerlendirmenin hatalı olduğu ileri sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, usul ve yasaya uygun olan İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE: USUL YÖNÜNDEN: MADDİ OLAY : 02/10/2024 tarihli Okul Kantini Aylık Muhammen Bedel Tespit Tutanağı ile, davacı ile Şehit Hikmet Baysal Ortaokulu Okul-Aile Birliği arasında İstanbul ili, Sultangazi ilçesi, Şehit Hikmet Baysal Ortaokulu kantininine ilişkin imzalanan sözleşmenin süresi dolduğundan bahisle Milli Eğitim Bakanlığı Okul-Aile Birliği Yönetmeliği'nin 21. maddesinin 4. fıkrası uyarınca anılan okul kantin kirasının muhammen bedeli 02/10/2024 tarihinden itibaren 1 yıl geçerli olacak şekilde aylık 35.000,00-TL olarak belirlenmiş, sözleşme süresi dolan kantinin söz konusu bedelden davacıya ihale edilmesine, süresi içerisinde sözleşme imzalanamaması halinde 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 51/1-(g) maddesi uyarınca ihaleye çıkılmasına karar verilmiştir. Bunun üzerine, muhammen bedelin öğrenci sayısı, okulun bulunduğu bölgenin gelişmişlik düzeyi, kiralanacak yerin fiziki özellikleri ve benzeri kriterler dikkate alınmaksızın tespit edildiği, söz konusu bedelin fahiş olduğu iddialarıyla bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun "Kapsam ve nitelik" başlıklı 1. maddesinin birinci fıkrasında, "Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri ve vergi mahkemelerinin görevine giren uyuşmazlıkların çözümü, bu Kanunda gösterilen usullere tabidir." kuralına yer verilmiş; "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları ve idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları idari dava türleri olarak sayılmış; "İvedi yargılama usulü" başlıklı 20/A maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, ihaleden yasaklama kararları hariç ihale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklarda söz konusu yargılama usulünün uygulanacağı; (g) bendinde, verilen nihai kararlara karşı tebliğ tarihinden itibaren on beş gün içinde temyiz yoluna başvurulabileceği; "İstinaf" başlıklı 45. maddesinin sekizinci fıkrasında, ivedi yargılama usulüne tabi olan davalarda istinaf yoluna başvurulamayacağı kurala bağlanmıştır. 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde, tahmin edilen bedel, ihale konusu olan işlerin tahmin edilen bedeli olarak tanımlanmış; "Tahmin edilen bedelin tespiti" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasında, "Tahmin edilen bedel, idarelerce tespit edilir veya ettirilir. İşin özelliğine göre gerektiğinde bu bedel veya bu bedelin hesabında kullanılacak fiyatlar belediye, ticaret odası, sanayi odası, borsa gibi kuruluşlardan veya bilirkişilerden soruşturulur. Tahmin edilen bedel, bunun dayanaklarının da eklendiği bir hesap tutanağında gösterilir ve asıl evrak arasında saklanır. Bu bedel gerektiğinde ihale komisyonlarınca tahkik ettirilir." kuralına yer verilmiştir. 09/02/2012 tarih ve 28199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Milli Eğitim Bakanlığı Okul-Aile Birliği Yönetmeliği'nin "Birliğin görev ve yetkileri" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendinde, kantin ve benzeri yerleri işlettirmek veya işletmek okul-aile birliklerinin görev ve yetkileri arasında sayılmış; "Muhammen bedel tespit komisyonu ve bedel tespiti" başlıklı 19. maddesinde, "(1) Muhammen bedel tespit komisyonu, valilik/kaymakamlıkça görevlendirilecek il/ilçe milli eğitim müdür yardımcısı/şube müdürü başkanlığında okul müdürü/müdür yardımcısı, birlik başkanı, ilgili milli emlak birimi temsilcisi, il ve ilçelerde ilgili meslek odasının temsilcisi ile gerekli görülmesi halinde özel idare müdürlüğü temsilcisinin katılımıyla oluşur. (2) Kantin ve benzeri yerlerin muhammen bedelinin tespitinde; öğrenci sayısı, okulun bulunduğu bölgenin gelişmişlik düzeyi, kiralanacak yerin fiziki özellikleri ve benzeri kriterler de dikkate alınır. (...)"; "Kiralama usulü ve işlemleri" başlıklı 20. maddesinde, "(...) (2) Söz konusu yerlerin birlik tarafından kiraya verilmesi 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanununun 51 inci maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine göre pazarlık usulü ile yapılır. (3) Kiralama işlemleri, valilik/kaymakamlıkça görevlendirilecek il/ilçe milli eğitim müdür yardımcısı/şube müdürü başkanlığında ilgili birlik başkanı, defterdarlık/mal müdürlüğü temsilcisi, gerektiğinde il/ilçe özel idare müdürlüğü temsilcisinin katılımıyla oluşan ihale komisyonunca yapılır. (...)"; "Sözleşme ve tarafların yükümlülükleri" başlıklı 21. maddesinin 4. fıkrasında, "Sözleşme süresi biten ve sözleşmeden doğan yükümlülüklerini yerine getiren mevcut kantin işletmecilerinin talep etmesi ve bu talebin okul-aile birlikleri tarafından uygun görülmesi halinde bu kantinler pazarlık usulü ile aynı işletmeciye yeniden kiralanabilir. Bu kiralamalarda da sözleşme süresi beş yılı, toplam sözleşme süresi de ilk sözleşme tarihinden itibaren yirmi yılı geçemez." kurallarına yer verilmiştir. Milli Eğitim Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığının "Milli Eğitim Bakanlığı Okul Aile Birliği Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik" konulu, 03/01/2024 tarih ve 2024/35 sayılı Genelgesi'nin "I) Kantin işletmecisi bulunan okul/kurumlarda kantinlerin kiralanması" başlıklı bölümünde, "1. Yönetmeliğin 21 inci maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca sözleşme süresi biten ve sözleşmeden doğan yükümlülüklerini yerine getiren mevcut kantin işletmecilerinin talep etmesi ve bu talebin okul aile birlikleri tarafından uygun görülmesi halinde bu kantinler, muhammen bedel tespit komisyonu tarafından muhammen bedel tespit edilerek aynı işletmeciye yeniden kiralanabileceğinden, il/ilçe milli eğitim müdürlüğü tarafından mevcut kantin işletmecilerinin yeniden kiralama talep etme hakkının olup olmadığı hususunun belirlenebilmesi için il/ilçe milli eğitim müdürlükleri tarafından bütün kantin işletmecilerinin ilk sözleşme başlangıç tarihinin tespit edilerek 16/02/2024 tarihine kadar okullara bildirilmesi gerekmektedir. 2. Yeniden kiralama talep etme hakkı bulunan kantin işletmecilerinin, mevcut sözleşmelerinin bitiş tarihinden en az iki ay önce bu haktan yararlanıp yararlanmayacakları hususunu okul aile birliğine yazılı olarak bildirmeleri gerekmektedir. (...) 5. Kiralama sözleşmesinin sonunda sözleşmeden doğan yükümlülüklerini yerine getiren mevcut kantin işletmecilerinin talep etmesi ve bu talebin okul aile birlikleri tarafından uygun görülmesi durumunda mevcut sözleşmenin bitiş tarihinden en az bir ay önce il/ilçe milli eğitim müdürlüğü tarafından Yönetmeliğin 19 uncu maddesine göre oluşturulan muhammen bedel tespit komisyonunca muhammen bedel tespiti yapılarak tespit edilen kira bedeli mevcut işletmeciye teklif edilecektir. 6. Kiracının kendisine teklif edilen kira bedelini kabul etmesi durumunda kantin işletmecisi ile okul aile birliği arasında muhammen bedel tespit komisyonu tarafından tespit edilen muhammen bedel üzerinden yeniden kiralama sözleşmesi imzalanır. Yapılacak kiralama sözleşmesinin süresi 5 yılı, toplam sözleşme süresi de 20 yılı aşamaz. 7. Kiracının kendisine teklif edilen kira bedelini kabul etmemesi durumunda ise belirlenen bu muhammen bedel üzerinden Yönetmeliğin 20 nci maddesi uyarınca oluşturulan ihale komisyonunca, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 51 inci maddesinin (g) bendine göre pazarlık usulü ile ihale yapılacaktır. 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 51 inci maddesinin (g) bendine göre yapılacak ihale, il/ilçe milli eğitim müdürlüğü tarafından isteklilere ilan yoluyla duyurulacaktır. 8. Komisyon tarafından ihale süreci tamamlanıp işletmeci tespit edildikten sonra işletmeci ile okul aile birliği arasında kiralama sözleşmesi imzalanır. (...)" düzenlemelerine yer verilmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Aktarılan mevzuattan, Milli Eğitim Bakanlığına bağlı okullarda bulunan kantinlerin, okul-aile birliği tarafından işletilebileceği veya 2886 sayılı Kanun'un 51. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendi uyarınca yapılacak ihale neticesinde imzalanan kira sözleşmesiyle işlettirilebileceği, sözleşme süresi biten ve sözleşmeden doğan yükümlülüklerini yerine getiren mevcut kantin işletmecilerinin talep etmesi ve bu talebin okul aile birlikleri tarafından uygun görülmesi halinde bu kantinlerin, muhammen bedel tespit komisyonu tarafından muhammen bedel tespit edilerek pazarlık usulü ile aynı işletmeciye yeniden kiraya verilebileceği, bu durumda muhammen bedel tespit komisyonunca muhammen bedel tespiti yapılarak tespit edilen kira bedelinin mevcut işletmeciye teklif edileceği ve kiracının kendisine teklif edilen söz konusu bedeli kabul etmesi durumunda kantin işletmecisi ile okul aile birliği arasında bu bedel üzerinden yeniden kiralama sözleşmesi imzalanacağı, kabul etmemesi durumunda ise belirlenen bu muhammen bedel üzerinden ihale komisyonunca, 2886 sayılı Kanun’un 51. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendi uyarınca pazarlık usulü ile ihale yapılacağı anlaşılmaktadır. Öte yandan, idari yargının görev alanı, idare hukuku kuralları içinde, kamu hizmetinin yürütülmesi amacıyla, kamu gücü kullanılarak tek taraflı tesis edilen kesin ve yürütülmesi zorunlu idari işlemler, idari eylemler ve idari sözleşmelerden doğan uyuşmazlıklar nedeniyle açılan davaların görüm ve çözümüyle sınırlı bulunmaktadır. İdari yargı mercilerinde yargısal denetimi yapılarak çözümlenecek uyuşmazlıklarda, öncelikle davaya konu işlemin idari bir işlem olup olmadığı hususunun, başka bir anlatımla idare hukuku kurallarına göre tesis edilen, kamu gücüne dayanarak diğer tarafın rızasını aramaya gerek olmaksızın hukuki durumda tek yanlı irade açıklamasıyla değişiklik meydana getiren bir işlem olup olmadığının ortaya konulması gerekmektedir. İdari makamlar tarafından tesis edilmiş olsa bile, özel hukuk hükümlerine tabi olan işlem ve sözleşmelerden kaynaklanan uyuşmazlıkların çözümünde adli yargı mercileri görevlidir. İdari yargının görev alanına girecek idari işlemler, idare hukukuna ve keza uyuşmazlık halinde idari yargıya tabi olan kamu gücüne dayanan hukuki işlemler; yani hukuki sonuç açıklamaya yönelik tek yanlı irade açıklamalarıdır (İdare Hukuku Cilt I; Gözler, Kemal; Ekin Kitabevi Yayınları, 2019, Bursa, s.764). 2577 sayılı Kanun'un 1. maddesinin 1. fıkrası uyarınca idari yargının görevine giren uyuşmazlıkların çözümü bu Kanun'da gösterilen usullere tabidir. Anılan Kanun'un 20/A maddesinde yer verilen ivedi yargılama usulü öncelikle ve süratle sonuçlandırılması önem taşıyan bazı idari dava türleri için öngörülen özel bir yargılama usulü olup ivedi yargılama usulüne tabi olan uyuşmazlıklarla ilgili olarak ilk derece mahkemelerince verilen kararlara karşı doğrudan temyiz kanun yoluna başvurulabileceği açıktır. İhale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklarda görevli yargı merciinin ve uygulanacak yargılama usulünün tespit edilebilmesi için ihale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklardan ne anlaşılması gerektiğinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir. İhale işlemlerine ilişkin idari usulü düzenleyen temel kanunlardan olan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 4. maddesinde, ihalenin, "Bu Kanunda yazılı usul ve şartlarla işin istekliler arasından seçilecek birisi üzerine bırakıldığını gösteren ve yetkili mercilerin onayı ile tamamlanan sözleşmeden önceki işlemleri"; 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 4. maddesinde ise, "Bu Kanunda yazılı usul ve şartlarla mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin istekliler arasından seçilecek birisi üzerine bırakıldığını gösteren ve ihale yetkilisinin onayını müteakip sözleşmenin imzalanması ile tamamlanan işlemleri" ifade ettiği belirtilmiştir. İhale aşamasındaki işlemler yönünden sözleşme imzalanana kadar, sözleşme imzalansa dahi sözleşme ilişkisinden bağımsız olan ve ondan ayrılabilen ihale süreciyle ilişkili olan işlemler kamu gücüne dayalı olarak tesis edilen idari işlemler olarak değerlendirilmektedir. Nitekim, Danıştay ve Uyuşmazlık Mahkemesi kararları ile, ihale sürecinde sözleşme öncesi işlemlerin ihale işlemi, dolayısıyla idari işlem olmaları nedeniyle idari yargının görev alanına girdiği kabul edilmiş ve bu yöndeki kararlar istikrar kazanmış bulunmaktadır. Öte yandan, bu kanuni tanımlamalar ve istikrar kazanan içtihatlar dikkate alınarak ihale ilanı ile başlayıp sözleşmenin imzalanması ile tamamlanan süreçte idarece tesis edilen işlemlerin ivedi yargılama usulüne tabi ihale işlemleri olduğunun kabulü gerekir. Dosyanın incelenmesinden, davacı ile Şehit Hikmet Baysal Ortaokulu Okul-Aile Birliği arasında söz konusu okul kantininin kiraya verilmesine ilişkin imzalanan 26/09/2023 tarihli "Okullarda Bulunan Kantin ve Benzeri Yerleri Kiralama Sözleşmesi"nin 1 yıl süreli olduğu, muhammen bedel tespit komisyonunca sözleşme süresi dolduğundan bahisle Milli Eğitim Bakanlığı Okul-Aile Birliği Yönetmeliği'nin 21. maddesinin 4. fıkrası uyarınca anılan okul kantin kirasına esas olmak üzere muhammen bedel tespiti yapıldığı, bunun üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır. Bu durumda, uyuşmazlığın Şehit Hikmet Baysal Ortaokulu kantininin Milli Eğitim Bakanlığı Okul-Aile Birliği Yönetmeliği ve 2886 sayılı Kanun kapsamında kiralanmasına yönelik "muhammen bedel" tespitinden kaynaklandığı, aktarılan mevzuat kapsamında, mevcut kiracının kendisine teklif edilen kira bedelini kabul etmemesi durumunda belirlenen bu muhammen bedel üzerinden anılan Yönetmelik'in 20. maddesi uyarınca oluşturulan ihale komisyonunca 2886 sayılı Kanun'un 51. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendi uyarınca pazarlık usulü ile ihale yapılacağı, dava konusu işlemin sözleşmenin imzalanması aşamasından önceki aşamaya ilişkin bir işlem olduğu, anılan işleme davacı dışında üçüncü kişiler tarafından da dava açılabileceği sonucuna varılmıştır. Bu itibarla, ihale ilanı ile başlayıp sözleşmenin imzalanması ile tamamlanan süreçte idarece tesis edilen işlemlerden kaynaklanan uyuşmazlığın görüm ve çözümünde idari yargı görevli olduğundan, davanın görev yönünden reddine karar verilmesinde ve ivedi yargılama usulüne tabi olması gereken bu uyuşmazlıkta verilen karara karşı istinaf kanun yolunun gösterilmesinde usul kurallarına uygunluk bulunmamaktadır. Öte yandan, İdare Mahkemesince, benzer bir uyuşmazlıkta Dairemizce verilen 30/04/2024 tarih ve E:2024/963, K:2024/1902 sayılı kararda da benzer hususların vurgulandığı belirtilmiş ise de, Dairemizin E:2024/963 sayılı dosyasında uyuşmazlığın mevcut kantin kiralama sözleşmesinin bedelinin artırılmasından kaynaklandığı, dolayısıyla söz konusu dosyadaki uyuşmazlık ile dava konusu uyuşmazlığın benzer olmadığı görülmüştür. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1. Davacının temyiz isteminin kabulüne; 2. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesi uyarınca ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA, 3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine, 4. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrası uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 27/02/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.